POS. III- V Prot._______________/98.05.11

OGGETTO: Istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza. Consigli di amministrazione. Quesiti vari.




ASSESSORATO REGIONALE FAMIGLIA, POLITICHE SOCIALI E AUTONOMIE LOCALI
DIPARTIMENTO FAMIGLIA, POLITICHE SOCIALI E AUTONOMIE LOCALI
PALERMO


1. Con nota prot. 831/Serv. 6 del 14 aprile 2005 codesto Dipartimento, rilevando che:
- l'art. 1 della l.r. 35/1976 prevede per le nomine, designazioni e proposte di nomina della Giunta, del Presidente e degli Assessori riguardanti gli organi ivi previsti il parere preventivo della Commissione per le questioni istituzionali dell'A.R.S.;
- la l.r. 5/1978 statuisce che la predetta procedura si applica anche per le conferme, ancorchè sul nominativo sia stato già espresso, in precedenza, il prescritto parere (art. 6) e che, ove si tratti di organi collegiali scaduti, le richieste di parere vanno inoltrate contestualmente per tutti i membri;
- l'art. 8 della l.r. 5/1978 consente la costituzione di consigli, comitati o collegi di competenza di organi della Regione prescindendo, temporaneamente, dalle designazioni di enti o organismi estranei all'Amministrazione regionale, ove tali designazioni ritardino oltre i tempi ivi fissati e purchè si possa provvedere alla nomina di almeno due terzi dei componenti,
ha chiesto allo Scrivente di esprimersi sui seguenti quesiti, con riguardo ai Consigli di amministrazione delle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza:
a) se sia possibile costituire -parzialmente a termini dell'art. 8 della l.r. 5/78- il consiglio di amministrazione laddove ritardino designazioni di competenza dell'Amministrazione regionale;
b) nel caso di ricostituzione, se sia necessario il parere della Commissione per le questioni istituzionali dell'A.R.S. sui nominativi dei membri designati da soggetti estranei all'Amministrazione regionale;
c) quale rapporto sussista tra "atto costitutivo e atto di insediamento" qualora il regolamento della singola istituzione preveda particolari diverse disposizioni;
d) quale "efficacia" abbiano le scelte (come ad esempio la nomina del Presidente) che non siano frutto dell'apporto di tutti i componenti statutariamente previsti, allorchè il Consiglio sia stato costituito non integralmente, secondo le previsioni dell'art. 8 della l.r. 5/1978.



2. In ordine ai suesposti quesiti, pare opportuno riassumere, brevemente, la normativa interessata.

L'art. 1 della legge regionale 20 aprile 1976, n. 35, dispone che "Sulle nomine o designazioni o proposte di nomina o designazione di competenza della Giunta regionale, del Presidente della Regione e degli Assessori regionali, riguardanti organi di amministrazione attiva e di controllo di enti di diritto pubblico, organi di controllo o giurisdizionali, escluse quelle vincolate per legge e quelle effettuate nell'esercizio del potere sostitutivo, deve essere sentito il preventivo parere della Commissione legislativa permanente dell'Assemblea regionale siciliana per le questioni istituzionali".

La legge regionale 16 maggio 1978, n. 5, poi, ha previsto che "La procedura di cui alla legge regionale 20 aprile 1976, n. 35, e successive modifiche ed integrazioni, si applica anche per la conferma di persona in carica, anche nel caso in cui nei confronti della stessa sia stato già espresso il parere previsto dalle disposizioni vigenti" (art. 6, primo comma), che "Qualora le nomine, le designazioni o le proposte di nomina o di designazione di cui all'art. 1 della legge regionale 20 aprile 1976, n. 35, si riferiscano ad organi collegiali scaduti, le relative richieste di parere dovranno essere inoltrate contestualmente per tutti i membri degli organi interessati" (art. 7), e che "Salvo quanto previsto da speciali norme, qualora per la costituzione di consigli, comitati o collegi di competenza degli organi della Regione siano previste designazioni o scelte di enti od organismi estranei all'Amministrazione regionale, alla relativa costituzione si provvede, trascorsi quarantacinque giorni, o, in casi di motivata urgenza, trascorsi quindici giorni dall'ultima richiesta di designazione o scelta, anche in mancanza delle medesime, purché possa procedersi alla nomina di almeno due terzi dei componenti l'organo collegiale.
L'organo sarà integrato in relazione alle designazioni o scelte successivamente intervenute. I componenti nominati in sede di integrazione cessano dalla carica contemporaneamente ai componenti nominati in sede di costituzione dell'organo" (art. 8, primo e secondo comma).




3. In ordine al quesito sopra riassunto sub a), e cioè se sia possibile costituire -parzialmente a termini dell'art. 8 della l.r. 5/78- il consiglio di amministrazione di una IPAB laddove ritardino designazioni di competenza dell'Amministrazione regionale, va rilevato, in via generale, che, secondo l'orientamento affermatosi in dottrina ed in giurisprudenza (cfr. Riccardo Villata, voce Collegi amministrativi, in Enciclopedia giuridica, Treccani; Giovanni Battista Verbari, voce Organi collegiali, in Enciclopedia del diritto, Giuffrè; Consiglio di Stato, 23 novembre 1971, n. 948), l'organo collegiale per potere legittimamente operare deve essere completamente costituito mediante la nomina di tutti i suoi componenti.

Il richiamato criterio della completezza dell'organo inerisce in particolare -quale principio generale applicabile a tutti i collegi e non soltanto ai c.d. collegi perfetti (in ordine ai quali requisito legittimante la relativa operatività è costituito dalla partecipazione alle deliberazioni della totalità dei componenti)- al momento dell'insediamento e non a momenti successivi; insediamento che si sostanzia non con la formale costituzione bensì con la concreta entrata in funzione del collegio.

Anche la giurisprudenza (T.A.R. Toscana I sez. n. 38 del 24.1.89; C.S. V 8.7.77 n. 767) ha affermato che nella fase di composizione iniziale di un organo collegiale, la legittimazione del medesimo postula la costituzione completa mediante la nomina di tutti i componenti, e che sino al momento in cui - avvenute le nomine dei componenti e del presidente non si celebra l'adunanza di insediamento dell'intero collegio i soggetti nominati non acquisiscono giuridicamente il diritto di esercitare le funzioni, poichè i provvedimenti di nomina, seppure dotati di esecutività non svolgono, tuttavia, effetti fino al momento della concreta composizione dell'organo (T.A.R. Toscana sez. I 14.7.93, n. 564).

Tuttavia, come sopra evidenziato, l'art. 8 della legge regionale 16 maggio 1978, n. 5, allo scopo di assicurare la massima funzionalità e privilegiando l'efficienza dell'azione amministrativa rispetto alla rappresentatività della composizione dei collegi medesimi, ha previsto la possibilità di procedere alla costituzione degli organi collegiali la cui nomina sia di competenza di organi regionali anche in caso di mancata tempestiva designazione di taluni rappresentanti di soggetti diversi dall'amministrazione regionale.

Se è vero che la predetta norma regionale consente, per gli organismi collegiali e alle condizioni dalla stessa previsti, l'istituzione ed il funzionamento dei collegi medesimi, tuttavia la stessa è da ritenersi eccezionale, stante il principio generale di completezza sopra riferito. Pertanto la sua operatività resta limitata ai casi previsti di membri designandi da soggetti diversi dall'Amministrazione regionale, ma non consente la costituzione dei collegi in parola in mancanza di designazione di altri membri.



4. In ordine al secondo quesito, sopra riassunto sub b), e cioè se, nel caso di ricostituzione dei consigli di amministrazione, sia necessario il parere della Commissione per le questioni istituzionali dell'A.R.S. sui nominativi dei membri designati da soggetti estranei all'Amministrazione regionale, si rileva che il quesito medesimo sottende il dubbio che, nella costituzione dei consigli di amministrazione in questione, non sia necessario il preventivo parere della Commissione legislativa dell'ARS.

Sulla questione dell'applicabilità del procedimento di cui all'art. 1 della l.r. 35/1976 alla nomina degli organi ordinari delle IPAB, e in particolare per le designazioni che promanano da enti diversi dall'Amministrazione regionale, lo Scrivente si è già espresso con parere n. 278 del 2001 (reso a codesto Assessorato con nota n. 21720 del 2001) ribadendo che il precitato art. 1 l.r. 35/1976 trova applicazione per tutte le nomine riguardanti organi di amministrazione attiva e di controllo di enti di diritto pubblico, tra le quali pacificamente rientrano le istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza, stante la chiara lettera della norma medesima, che non può che esser interpretata tenendo conto del significato grammaticale delle parole usate e della loro connessione sintattica (art. 12, comma 1, disp. prelim. cod. civ.).


Stante quanto rilevato, pertanto, non v'è ragione per non ritenere operativa, nel caso di ricostituzione dei consigli di amministrazione, dell'art. 7 della l.r. 5/1978, la cui portata, in ipotesi, è solo quella di prescrivere la simultaneità dell'inoltro della richiesta di parere per tutti i membri degli organi interessati (beninteso, compatibilmente con la disposizione del successivo art. 8).


5. In ordine al quesito sopra riportato sub c), e cioè il rapporto sussistente tra "atto costitutivo e atto di insediamento" qualora il regolamento della singola istituzione preveda particolari diverse disposizioni, in assenza di ulteriori specificazioni o argomentazioni illustrative del quesito stesso, lo Scrivente ritiene che codesto Dipartimento intenda chiedere se possa legittimamente determinarsi l'insediamento laddove il consiglio di amministrazione di un'istituzione sia stato nominato non nel suo plenum per ritardi nella designazione di membri di soggetti estranei all'Amministrazione regionale (ma sempre nel minimo dei due terzi), laddove le norme interne dell'istituzione prevedano la necessità della totalità dei membri o un contingente superiore a 2/3 o comunque maggiore di quello nominato.


In ordine a tale quesito -richiamato quanto in generale sopra evidenziato, sub 3- va rilevato che la disposizione dell'art. 8 della l.r. 5/1978 non è riferibile solo alla costituzione formale dei collegi ivi indicati, ma anche alla possibilità di funzionamento degli organi medesimi. Diversamente verrebbero vanificate quelle esigenze di funzionalità ed efficienza dell'azione amministrativa che la norma intende assicurare.

In altri termini, ritenere che la norma autorizzi soltanto alla nomina di organi collegiali non completi (alle condizioni dalla stessa indicata) ma non anche al funzionamento degli stessi senza quei componenti la cui designazione non è tempestivamente intervenuta, svuoterebbe la previsione da ogni effetto pratico e determinerebbe inefficienza e ritardo nell'azione amministrativa, in quanto occorrerebbe inutilmente moltiplicare i procedimenti di nomina per i primi componenti nominati e quelli successivamente designati.

Sotto altro profilo, poi, va considerato che ove le singole IPAB abbiano eventuali diverse disposizioni regolamentari in ordine all'insediamento (e funzionamento) dei Consigli di amministrazione, tali disposizioni non possono ritenersi ostative all'applicazione delle previsioni dell'art. 8 della l.r. 35/1978, dal momento che la natura giuridica delle IPAB è quella di enti pubblici cui la norma regionale sovraordinata ha riferimento.

Nè l'eccezione alla previsione applicativa del predetto art. 8 l.r. 35/1978 (" Salvo quanto previsto da speciali norme") riguarda tali disposizioni interne, riferendosi, invero, a particolari previsioni di pari rango normativo, non già a disposizioni regolamentari interne.


6. Infine, in ordine all'ultimo quesito -cioè alla validità delle deliberazioni (come ad esempio la nomina del Presidente) che non sia frutto dell'apporto di tutti i componenti statutariamente previsti, allorchè il Consiglio sia stato costituito non integralmente, secondo le previsioni dell'art. 8 della l.r. 5/1978- per quanto sin qui riferito, non può sorgere alcun problema di validità di tali determinazioni, dal momento che la legge autorizza l'insediamento ed il funzionamento dei consigli di amministrazione medesimi a ranghi non completi.

Ovviamente, laddove, in ipotesi, le disposizioni statutarie proprie di una istituzione assegnino le funzioni di presidente (o altre specifiche funzioni) ad uno dei membri rappresentativi di uno dei soggetti esterni, ma temporaneamente non nominato per ritardo nella designazione, ovviamente le deliberazioni che abbiano potuto assegnare tali funzioni ad altro membro devono ritenersi efficaci temporaneamente, sino alla nomina ed insediamento del membro cui devono venir assegnate le funzioni medesime.


Nelle superiori considerazioni è il parere dello Scrivente.

A termini dell'art. 15 del regolamento approvato con D.P.Reg. 16 giugno 1998, n. 12, lo Scrivente acconsente alla diffusione del presente parere in relazione ad eventuali domande di accesso inerenti il medesimo.
Codesta Amministrazione vorrà comunicare, entro novanta giorni dalla ricezione, l'eventuale possibilità che il parere stesso inerisca una lite, ovvero se intende differirne la pubblicazione sino all'adozione di eventuali provvedimenti amministrativi. Decorso tale termine senza alcuna comunicazione in tal senso si consentirà la diffusione sulsito dell'Ufficio, giusta delibera di Giunta regionale n. 229 dell'8 luglio 1998.


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