Oggetto: Contributi e Finanziamenti. Chiusura POP Sicilia 1994/99. Indagine n. FO /2005/39 ex art. 24 del Regolamento CEE n. 4253/ 88.
Allegati n...........................
Assessorato regionale Agricoltura e Foreste Dipartimento Interventi StrutturaliI Area III PALERMO
1 . Con la nota cui si risponde vien chiesto allo Scrivente di esprimersi sulla vicenda seguente, sommariamente ricostruita in base alla corrispondenza intercorsa tra codesto Dipartimento e la Commissione Europea.
Con nota del 27 marzo 2003 codesto Dipartimento ha trasmesso alla Commissione Europea la certificazione della spesa e la domanda finale di pagamento relative al POP Sicilia 1994/1999.
Con nota del 20 gennaio 2004 la Commissione Europea, D. G. Agricoltura, comunicava che, a seguito delle indicazioni contenute nell'attestato dell'Ufficio Speciale per il controllo di secondo livello, riteneva ineleggibili alcune spese rendicontate nella certificazione finale, relative a tre progetti afferenti rispettivamente alle misure 10.1, 10.2 e 11.1.2 del predetto POP. Con riferimento a queste chiedeva complementi di informazione al fine di potere assumere una decisione definitiva.
Con riferimento poi ai progetti sospesi per motivi di ordine amministrativo o giudiziario, allegati alla domanda finale di pagamento, la Commissione - premesso che ogni irregolarità di importo superiore a 4.000 euro va comunicata all'OLAF, Ufficio europeo per la Lotta Antifrode - segnalava che, in assenza di tale comunicazione, i predetti progetti non sarebbero stati rimborsati per la parte di competenza FEOGA.
Con nota del 26 marzo 2004 codesto Dipartimento forniva i complementi di informazione richiesti sui tre progetti le cui spese erano state, in parte, contestate dalla Commissione e, quanto ai progetti sospesi - premesso che l'importo ad essi relativo non era stato incluso nella domanda di saldo, ma solo comunicato alla Commissione - chiedeva di mantenere l'impegno fino alla conclusione dei rispettivi procedimenti e di calcolare la quota su cui operare il disimpegno FEOGA al netto dei progetti sospesi.
Con lettera del 29 luglio 2004, e successiva nota del 7 ottobre 2004, la Commissione, con riferimento ai progetti sospesi, chiedeva alle autorità competenti di spiegare il motivo per cui numerosi casi per cui il contributo FEOGA risultava uguale o superiore a 4.000 euro fossero stati inscritti nell'allegato I (non soggetti a comunicazione OLAF) piuttosto che nella tabella 2 (soggetti a comunicazione OLAF).
Con nota dell' 8 novembre 2004 codesto Dipartimento, riscontrando le precedenti note della Commissione, chiariva che le segnalazioni all'OLAF non erano state effettuate nel presupposto che - non essendo stato richiesto alla Commissione l'importo relativo ai progetti sospesi, in relazione ai quali prima della certificazione finale si procederà comunque alla verifica della ammissibilità della spesa - non sembrava profilarsi un rischio di danno, reale o potenziale, al bilancio della Comunità.
In allegato alla nota venivano altresì trasmesse due tabelle : la prima relativa ai progetti per cui le cause di sospensione erano venute meno, sia quelli ritenuti ammissibili al cofinanziamento (1 A), sia quelli ritenuti non ammissibili (1 B); la seconda relativa ai progetti ancora sospesi.
Con nota dell'11 maggio 2005 la Commissione Europea ha comunicato l'avvio di un'indagine ai sensi dell'art. 24 del Regolamento CEE n. 4253/88 in ordine all'osservanza dello stesso regolamento nonchè del Regolamento CE n. 2064/97 in sede di esecuzione del POP Sicilia 1994/99.
In particolare la Commissione - richiamate le norme che si assumono non pienamente rispettate - ha invitato le autorità competenti a presentare le proprie osservazioni sui rilievi da essa formulati, precisando che, ove confermata l'esistenza di una irregolarità o di una modifica importante nelle condizioni di attuazione dell'azione o della misura, proporrà di "sopprimere, ridurre o sospendere il contributo per l'azione o la misura in questione" ai sensi di quanto disposto dall'art. 24, par. 2, del citato regolamento n. 4253/88.
Con nota del 1° luglio 2005 codesto Dipartimento ha ribadito le indicazioni già fornite con le precedenti note.
Infine, con nota del 4 agosto scorso, la Commissione ha invitato le autorità italiane a partecipare ad una riunione bilaterale per discutere dei progetti controversi e dell'ammissibilità o meno delle spese contestate.
Proprio in vista di tale riunione con i funzionari della Commissione codesto Dipartimento ha richiesto a questo Ufficio di esprimere il proprio avviso "circa l'applicazione della normativa comunitaria alla casistica in questione".
2 . Conviene a questo punto procedere caso per caso, esaminando i rilievi mossi dalla Commissione con riferimento, prima, ai tre progetti sopra richiamati e, poi, ai progetti sospesi.
I tre progetti in relazione ai quali la Commissione ha segnalato la presunta ineleggibilità di talune spese sono : il Progetto SIAS, il Progetto IRVV e il Progetto IPA Catania, xxxxx.
In relazione a quest'ultimo (misura11.1.2) la Commissione ha contestato la violazione dell'art. 23, paragrafo 3, del Regolamento n. 2082/93 ("Nel corso dei tre anni successivi all' ultimo pagamento relativo ad un' azione l'organismo e le autorità responsabili tengono a disposizione della Commissione tutti i documenti giustificativi relativi alle spese e ai controlli inerenti all'azione"), in quanto il fascicolo relativo non è stato trasmesso per i controlli di secondo livello.
Su questo caso lo Scrivente ritiene di non doversi esprimere in quanto codesto Dipartimento, con la citata nota del 1° luglio scorso , ha dichiarato che il fascicolo risulta effettivamente smarrito e che pertanto l'importo relativo al progetto può essere disimpegnato dalla Commissione.
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Quanto al Progetto S.I.A.S. -Servizio Informativo Agrometereologico Siciliano (misura 10.1) la Commissione ha dichiarato non ammissibile l'importo di lire 445.691.874, relativo a spese di missione del personale per cui non era stata sollecitata l'accettazione preventiva dei servizi della Commissione.
Al riguardo vengono in rilievo le "Schede relative all'ammissibilità delle spese nel quadro dei Fondi strutturali", allegate alla decisione n. 1997/322/CE della Commissione, e, in particolare, la Scheda 22, punto 2, che così dispone : "1. Nell'ambito del cofinanziamento ... non sono eleggibili le spese delle amministrazioni pubbliche e gli stipendi dei funzionari nazionali e territoriali per l'assolvimento delle mansioni quotidiane di gestione, sorveglianza e controllo delle azioni cofinanziate
2. Possono essere sovvenzionate soltanto le spese aggiuntive rispetto a quelle ordinarie ... , spetta allo Stato membro dimostrare che si tratta di spese aggiuntive. Tali spese dovranno essere accettate in via preliminare dai servizi della Commissione. In particolare si dovrà verificare che un tale finanziamento sia giustificato alla luce degli obiettivi del programma interessato e che le spese amministrative in questione siano direttamente imputabili alle azioni ammissibili del programma".
La norma richiamata, posto il principio generale secondo cui le spese relative al personale non sono ammissibili al cofinanziamento, prevede un'eccezione allo stesso principio per le "spese aggiuntive rispetto a quelle ordinarie", dimostrate tali dallo Stato membro ed accettate preliminarmente dai servizi della Commissione.
Ora, nel caso in esame, se è vero che l'accettazione dei servizi comunitari non è stata richiesta preliminarmente, è pur vero che la citata norma sembra comunque pienamente rispettata nella sostanza.
Le spese in esame, infatti, oltre a costituire "spese aggiuntive rispetto a quelle ordinarie" - tali infatti sono sicuramente le spese di missione - appaiono pienamente giustificate "alla luce degli obiettivi del programma interessato".
Infatti, stando a quanto affermato da codesto Dipartimento nella citata nota del 26 marzo 2004, "le missioni effettuate hanno riguardato l'installazione delle stazioni agrometereologiche ed il piano formativo del personale interno: ambedue gli aspetti fondamentali per raggiungere l'obiettivo del progetto e garantirne la piena e funzionale realizzazione".
Sembra pertanto allo Scrivente che le spese in esame rispettino, nella sostanza, la disposizione richiamata e che potrebbero quindi essere accettate in sanatoria dalla Commissione, come peraltro già richiesto da codesto Dipartimento nella relazione finale al POP 1994/99.
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Quanto al Progetto I.R.V.V. -Servizi di documentazione, studi ed indagini per i prodotti della filiera vitivinicola (misura 10.2), la Commissione, in base alle indicazioni contenute nell'attestato dell'Ufficio Speciale per il controllo di secondo livello, ritiene che beneficiaro finale sia l'Istituto Regionale Vite e Vino e quindi considera non ammissibili - in quanto assunti oltre il termine ultimo di eleggibilità - sia gli impegni contratti dall'Istituto dopo il 31.12. 99 ( per un importo di lire 859.038.460) sia i pagamenti da questo effettuati dopo il 31.12.2001 ( per un importo di lire 2.033.946.996).
L'Amministrazione regionale, per contro, ritiene che beneficiario finale sia la Regione, come peraltro indicato sia nella scheda tecnica di misura - che, alla voce "Beneficiario" riporta "Regione siciliana tramite Istituto regionale vite e vino ed ISMEA" - sia nella convenzione stipulata tra codesto Assessorato e il predetto Istituto nel dicembre del 1997, con cui il primo ha affidato al secondo l'incarico di realizzare il sistema informativo regionale sul mercato dei prodotti vitivinicoli.
La citata convenzione, infatti, indica nell'Assessorato il responsabile sia del POP Sicilia, per la parte riguardante le azioni cofinanziate dal FEOGA, sia della misura 10.2 (art.5); precisa poi che l'importo previsto in convenzione "sarà impegnato con atti giuridicamente vincolanti da parte dell'Assessorato entro l'esercizio finanziario 1999 e trasferito all'I.R.V.V." (art.9); stabilisce infine i tempi di utilizzazione , da parte dell'Istituto, delle somme trasferite dalla Regione (art.12).
Viene qui in rilievo, fondamentalmente, la nozione di beneficiario finale che, come si evince dall'art. 9, lett. l), del Regolamento CE n. 1260/99, recante disposizioni generali sui Fondi strutturali, è l'organismo responsabile della committenza delle operazioni.
Ora, nel caso in esame, sembra allo Scrivente che fondatamente sia stato considerato beneficiario finale della misura de qua codesto Assessorato e non invece l'Istituto regionale vite e vino.
Infatti, alla luce della definizione sopra richiamata, secondo cui beneficiario finale è il responsabile della committenza delle operazioni, nella fattispecie sembra configurarsi come beneficiario finale codesto Assessorato che, in forza della richiamata convenzione, ha affidato all'I.R.V.V. l' incarico di realizzare in Sicilia un sistema informativo riguardante il mercato dei prodotti vitivinicoli (cfr. art.2, cit.), riservandosi altresì il diritto, nell'ipotesi di inadempimento dell'Istituto, di revocare l'incarico già conferito (cfr. art. 13).
E ancora, poiché nella scheda di misura beneficiario finale risulta essere la "Regione siciliana tramite l'Istituto regionale vite e vino e l'ISMEA", e la scheda di misura - in uno col P.O.P. Sicilia 1994/ 99 - è stata approvata dalla Commissione Europea con decisione C(1995) 2194 del 28 / 9/ 95, è legittimo e conseguente che l'Amministrazione regionale abbia attuato la misura in questione presupponendo di esserne il beneficiario finale, confortato in ciò dall'approvazione della stessa misura, anche sotto questo profilo, da parte della Commissione.
A ciò consegue che la verifica del rispetto del termine finale di eleggibilità di cui alla scheda 2, punto 2, sopra citata, andrebbe operata avendo riguardo agli impegni assunti nonchè ai pagamenti effettuati da codesto Assessorato nei confronti dell'Istituto e non invece agli impegni assunti e ai pagamenti effettuati, in attuazione dell'incarico ricevuto, dall'Istituto nei confronti di altri soggetti.
3 . Quanto, infine, ai progetti sospesi per motivi di ordine amministrativo o giudiziario - in relazione ai quali codesto Dipartimento nel rapporto finale e nella domanda di pagamento aveva richiesto ai servizi della Commissione di mantenere un impegno pari a lire 4.019.253.824 - la Commissione sostiene che, poichè non è stato rispettato dalle autorità italiane l'obbligo di segnalazione all'OLAF delle irregolarità di importo pari o superiore a 4.000 euro, la spesa relativa ai progetti sospesi non possa essere riconosciuta e che pertanto il relativo stanziamento vada disimpegnato.
Al riguardo giova richiamare l'art. 52, paragrafo 5, secondo inciso, del Regolamento CE n. 1260/99, ai sensi del quale : "Le parti delle somme impegnate per i programmi decisi dalla Commissione tra il 1° gennaio 1994 e il 31 dicembre 1999, e che non hanno formato oggetto di una domanda di pagamento presentata alla Commissione entro il 31 marzo 2003, sono da quest'ultima disimpegnate d'ufficio entro il 30 settembre 2003 e danno luogo a rimborso delle somme non dovute, fatti salvi operazioni o programmi oggetto di sospensione per motivi giudiziari ".
Con riferimento a questi ultimi la Commissione, D.G. Politica Regionale, con nota interpretativa del 30 novembre 2001, ha precisato che . "Quando i pagamenti sono ritardati da azioni avviate dallo Stato membro e tali da giustificare, ai sensi dell'art. 52, paragrafo 5, il rinvio della chiusura, lo Stato membro è tenuto a presentare entro la scadenza normale le domande di pagamento finale, le relazioni finali e i certificati di verifica contabile riguardanti tutti gli altri progetti ... I pagamenti sospesi per motivi giudiziari saranno considerati come pagamenti rientranti nel periodo di ammissibilità. ... In ogni caso le autorità nazionali devono indicare nella relazione finale gli interventi corrispondenti, i relativi importi, la natura dei procedimenti giudiziari e le date e i riferimenti di tutte le comunicazioni effettuate ai sensi dell'articolo 3 del regolamento n. 1681/94".
Con nota del Ministero dell'Economia e delle Finanze del 12 novembre 2002, sempre con riferimento alle chiusure parziali, è stato poi precisato che : "La Commissione ha espressamente ritenuto equiparabili alle azioni legali avviate nell'ambito della giurisdizione nazionale ... il contenzioso amministrativo che si può determinare tra Amministrazione titolare del programma operativo ed ente beneficiario del finanziamento, in merito al riconoscimento dei costi relativi ai progetti finanziati".
Ora, nel caso in esame, codesto Dipartimento sembra avere seguito le superiori prescrizioni sui progetti sospesi, avendo comunque presentato entro la scadenza stabilita (31.3.2003) le domande di pagamento finale, le relazioni finali e i certificati di verifica contabile riguardanti tutti gli altri progetti e avendo altresì indicato nella relazione finale gli interventi sospesi, i relativi importi e la natura dei procedimenti giudiziari.
Su un punto tuttavia codesto Dipartimento non si è uniformato alle superiori prescrizioni della Commissione : quello relativo alla comunicazione all'OLAF delle irregolarità di importo pari o superiore a 4.000 euro.
Tale obbligo discende dal combinato disposto dell'art.3 del Regolamento CE n. 1681/94 ( "Entro i due mesi successivi al termine di ogni trimestre gli Stati membri trasmettono alla Commissione l'elenco delle irregolarità che hanno formato oggetto di un primo atto di accertamento amministrativo o giudiziario" ) e dalla decisione della Commissione 1999/352/CE/CECA/Euratom del 28 aprile 1999, che ha istituito l'Ufficio europeo per la lotta antifrode ( OLAF ), responsabile della tutela degli interessi finanziari della Comunità.
In ordine al mancato adempimento del predetto obbligo codesto Dipartimento, già con nota del 26 marzo 2004, citata in premessa, ha chiarito che l'importo relativo ai progetti sospesi non è stato incluso nella domanda di pagamento finale, ma è stato solo comunicato alla Commissione affinchè la stessa potesse mantenere l'impegno relativo fino alla conclusione dei singoli procedimenti.
In assenza di una domanda di pagamento per i progetti de quibus, codesto Dipartimento ha ritenuto non sussistente il rischio di un danno, reale o potenziale, al bilancio della comunità (cfr. nota dell'8 novembre 2004), pur dichiarandosi fin da allora disponibile "nel caso che codesta Commissione ritenga necessarie le comunicazioni OLAF per i progetti sospesi" a provvedere ora per allora.
La stessa disponibilità, invero, è stata rinnovata in ultimo, con la nota del 1° luglio scorso, pure citata in premessa, ( "Qualora la Commissione consideri il percorso non pertinente e confermi la necessità delle comunicazioni OLAF, l'Amministrazione procederà immediatamente alla relativa notifica anche per i casi per i quali finora aveva ritenuto che non fosse necessario attivare tale procedura" ).
Va infatti precisato che l'obbligo di segnalazione all'OLAF è stato osservato dal Dipartimento in relazione ai casi in cui si profilavano risvolti penali.
In buona sostanza è sulla nozione di irregolarità al verificarsi della quale occorre procedere alla comunicazione all'OLAF che codesto Dipartimento ha avuto qualche incertezza interpretativa che ne ha condizionato le scelte operative.
Incertezza interpretativa in qualche misura comprensibile in considerazione del fatto che nel citato Regolamento CE n. 1681/94 - relativo proprio alle irregolarità e al recupero delle somme indebitamente pagate nell'ambito del finanziamento delle politiche strutturali - si fa riferimento agli "effetti finanziari delle irregolarità", agli "autori di irregolarità", ai "casi di irregolarità" senza mai fornire una definizione compiuta delle irregolarità cui deve seguire la segnalazione all'OLAF. Circostanza, questa, che può avere indotto l'amministrazione competente a fare riferimento ad una nozione di irregolarità intesa solo nel senso di comportamento penalmente rilevante.
Sembra pertanto allo Scrivente che in occasione del confronto con i funzionari della Commissione codesto Dipartimento, al fine di mantenere il cofinanziamento FEOGA per i progetti in esame, dovrà cercare di giustificare il proprio operato facendo leva sugli argomenti sopra richiamati - mancato inserimento dell'importo relativo ai progetti sospesi nella domanda di pagamento finale e conseguente presunta non sussistenza di un rischio di danno al bilancio della Comunità; Interpretazione della nozione di irregolarità limitata alle irregolarità di natura penale; obiettive difficoltà di interpretazione della predetta nozione - reiterando comunque la disponibilità a procedere alla comunicazione OLAF anche in relazione a quei progetti per i quali si era erroneamente ritenuto che la predetta comunicazione non fosse necessaria.
Converrà altresì fare leva sull'atteggiamento di leale cooperazione sempre mantenuto da questa Regione nei suoi rapporti con la Comunità, nel rispetto del principio di fedeltà comunitaria posto dall'art.10 (ex art. 5) del Trattato, ai sensi del quale . "Gli Stati membri adottano tutte le misure di carattere generale e particolare atte ad assicurare l'esecuzione degli obblighi derivanti dal presente trattato ovvero determinati dagli atti delle istituzioni della Comunità. Essi facilitano quest'ultima nell'adempimento dei propri compiti. Essi si astengono da qualsiasi misura che rischi di compromettere la realizzazione degli scopi del presente trattato".
Nelle superiori considerazioni è l'avviso dello Scrivente.
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Si ricorda che, in conformità alla circolare presidenziale 8 settembre 1998, n. 16586/66 98.12, trascorsi 90 giorni dalla data di ricevimento del presente parere senza che codesta Amministrazione ne comunichi la riservatezza, lo stesso potrà essere inserito nella banca dati "FONS".
