Pos. I Prot. _______ /252.05.11
OGGETTO: Sanzioni amministrative - Accertamento e contestazione -Indicazioni obbligatorie del processo verbale.

ASSESSORATO REGIONALE
AGRICOLTURA E FORESTE
Dipartimento regionale foreste
(Rif. nota 15 settembre 2005 n. 20019)
PALERMO


1. Con la lettera in riferimento codesto Assessorato rappresenta che il giudice di pace di S.Stefano di Camastra, con sentenza pronunciata nella causa iscritta al n. 188/04 R.G., ha accolto l'opposizione contro il processo verbale di contestazione di sanzione amministrativa n. 06/04 emesso, sulla base di un apposito modello di verbale predisposto da codesto Dipartimento, dal Comando Distaccamento forestale di Capizzi ed ha annullato il predetto verbale n. 06/04 "in quanto tale atto non rispettava l'obbligo di indicare esattamente l'autorità competente a ricevere gli atti di opposizione, sia in sede amministrativa che giudiziaria coi relativi termini, violando l'art. 3 della Legge 241/90".
Riferisce altresì codesta Amministrazione che l'Ispettorato Ripartimentale delle Foreste di Messina (cfr. nota 20 aprile 2005, n. 5017, allegata alla richiesta di parere) e l'Area affari legali e contenzioso di codesto Dipartimento (cfr. nota 5 aprile 2005, n. 9472, anch'essa trasmessa in allegato) hanno suggerito l'integrazione del modello di processo verbale di contestazione con talune annotazioni (considerate opportune anche dall'Avvocatura distrettuale dello Stato) volte a sottolineare "che il verbale non è titolo esecutivo e ad indicare al sanzionato quale sia il percorso da seguire per opporsi all'esecutività. della sanzione sia in sede amministrativa che, successivamente giudiziaria".

Ciò premesso, considerato che l'ordinamento vigente prevede la possibilità di ricorrere all'Autorità giudiziaria "solo contro l'ordinanza ingiunzione" e tenuto conto che sussistono perplessità sulla necessità delle integrazioni suggerite, vien chiesto l'avviso dello scrivente sulla questione delineata ed altresì quale si ritiene possa essere, eventualmente, la formula integrativa da adottare per il modello di verbale di contestazione in esame.

2. La questione prospettata -che verte essenzialmente sulla necessità di integrare il modello di verbale di contestazione di sanzione amministrativa predisposto da codesta Amministrazione alla stregua delle indicazioni che risultano dalla motivazione contenuta nella sentenza indicata in epigrafe- richiede pregiudizialmente di individuare, in via generale, la natura del verbale di contestazione di sanzione amministrativa; ciò dunque al fine di accertare se e in che termini si configuri, ai sensi dell'art. 3, comma 4, della legge 7 agosto 1990, n. 241, l'obbligo di indicare nel medesimo verbale il termine e l'autorità cui è possibile ricorrere.
Al riguardo vanno anzitutto richiamate le disposizioni della legge 24 novembre 1981, n. 689, che regolano il procedimento di applicazione delle sanzioni amministrative e, in particolare, quelle che disciplinano la contestazione della violazione.
L'art. 14 della predetta legge n. 689/1981 distingue la contestazione immediata dalla contestazione mediante notificazione: ed infatti, il comma 1 del predetto art. 14 dispone che "la violazione, quando è possibile, deve essere contestata immediatamente tanto al trasgressore quanto alla persona che sia obbligata in solido al pagamento della somma dovuta per la violazione stessa"; qualora non sia possibile la contestazione immediata il successivo comma 2 del medesimo art. 14 prevede poi che gli estremi della violazione "debbono essere notificati agli interessati ...".
Ai sensi dell'art. 18, comma 1, della richiamata legge n. 689/1981 "entro il termine di trenta giorni dalla data della contestazione o notificazione della violazione, gli interessati possono far pervenire all'autorità competente a ricevere il rapporto a norma dell'articolo 17 scritti difensivi e documenti e possono chiedere di essere sentiti dalla medesima autorità"; il medesimo art. 18, comma 2, statuisce che "l'autorità competente, sentiti gli interessati, ove questi ne abbiano fatto richiesta, ed esaminati i documenti inviati e gli argomenti esposti negli scritti difensivi, se ritiene fondato l'accertamento, determina, con ordinanza motivata, la somma dovuta per la violazione e ne ingiunge il pagamento, insieme con le spese, all'autore della violazione ed alle persone che vi sono obbligate solidalmente; altrimenti emette ordinanza motivata di archiviazione degli atti comunicandola integralmente all'organo che ha redatto il rapporto".
Infine va richiamato anche l'art. 18, comma 7, della legge n. 689/1981 per effetto del quale "l'ordinanza-ingiunzione costituisce titolo esecutivo".
Alla stregua del quadro normativo sopra delineato, dottrina e giurisprudenza concordano nel ritenere che il verbale di contestazione dell'illecito amministrativo non costituisce provvedimento decisorio dell'autorità competente in ordine alla violazione riscontrata ma un atto adottato nella fase istruttoria del procedimento sanzionatorio ed avente ad oggetto la qualificazione dei fatti accertati in termini di illecito, l'imputazione del predetto illecito ad uno o più responsabili ed altresì la comunicazione ai destinatari dell'inizio di un procedimento che li riguarda (cfr. Cerbo "Le sanzioni amministrative", Giuffrè, Milano, 1999, 154; 168-169 e ss.)
In particolare, secondo il consolidato orientamento della Corte di Cassazione, il verbale di contestazione delle violazioni per le quali sia prevista l'irrogazione di una sanzione amministrativa non è, di per sé, lesivo di posizioni giuridiche del soggetto cui viene attribuita la violazione, trattandosi invero del primo atto di un procedimento amministrativo che deve poi concludersi, indipendentemente dalla presentazione di eventuali osservazioni difensive e documenti da parte dei soggetti interessati, con un provvedimento irrogativo della sanzione (ordinanza-ingiunzione) ove l'autorità competente ritenga la sussistenza dell'infrazione contestata, ovvero con un provvedimento di archiviazione degli atti (Cass., sez. lav., 7-11-1995, n. 11593; sez. III, 5-4-2000, n. 4145; sez. III, 19-5-2000, n. 6485). In tale senso, il verbale di contestazione ha la funzione di portare a conoscenza dell'interessato la riscontrata infrazione e di permettergli di far valere le proprie ragioni nell'ambito dell'istruttoria amministrativa, in applicazione del principio della partecipazione degli interessati ai procedimenti amministrativi che li riguardano; al riguardo infatti la giurisprudenza ha altresì precisato che l'atto di contestazione immediata di infrazione amministrativa e quello di notificazione degli estremi della violazione, in assenza di specifiche previsioni delle leggi che disciplinano le singole materie, devono contenere indicazioni sufficienti ad assicurare, fin dalla fase del procedimento amministrativo che precede l'emissione dell'ordinanza- ingiunzione, la tempestiva difesa dell'interessato (Cass., sez. I, 27-3 1996, n. 2767).
Dalla qualificazione del verbale di contestazione quale atto meramente interno al procedimento sanzionatorio, inidoneo, come tale, a costituire titolo per la determinazione e l'irrogazione della sanzione ed inidoneo, altresì, ad incidere sulla situazione giuridica soggettiva del destinatario, ne consegue che il medesimo verbale, secondo l'orientamento giurisprudenziale sopra richiamato, non può essere direttamente e autonomamente impugnato davanti al giudice ordinario da parte dell'interessato; pertanto il giudizio di opposizione disciplinato dagli artt. 23 e 24 della legge n. 689/1981 può essere instaurato unicamente contro il provvedimento conclusivo del procedimento e, cioè contro l'ordinanza ingiunzione (atto diverso e successivo rispetto al verbale di contestazione dell'infrazione) che costituisce titolo esecutivo e, dunque, atto di irrogazione della sanzione.
Per completezza di esposizione si fa presente che il principio dell'inammissibilità del ricorso giurisdizionale contro il verbale di contestazione -principio, come gia rilevato, elaborato dalla citata giurisprudenza (Cass. nn. 11593/1995, 4145/2000, 6485/2000 cit.)- subisce eccezione solo per le infrazioni al codice della strada, laddove il relativo verbale di contestazione, in forza della normativa speciale prevista al riguardo, possiede potenziale attitudine a divenire titolo esecutivo ed a porsi, pertanto, quale atto terminale del procedimento sanzionatorio in luogo dell'ordinanza-ingiunzione.
Si evidenzia in proposito che il riconoscimento (ora espressamente previsto dall'art. 204 bis del nuovo codice della strada) della possibilità di proporre opposizione direttamente avverso il verbale di accertamento delle violazioni in tema di circolazione stradale ha indotto il giudice di pace di Chieti a sollevare, con ordinanza 13 dicembre 2000, questione di legittimità costituzionale del combinato disposto degli artt. 16, 18 e 22 della legge n. 689/1981, in riferimento agli artt. 3, 24 25 e 113 Cost., nella parte in cui le predette disposizioni di legge, non prevedendo la possibilità di immediato ricorso al giudice naturale dei diritti, a fronte della notifica di sanzioni amministrative, la differirebbero ad un tempo futuro e indeterminato. La Corte costituzionale con ordinanza n. 160/2002 ha dichiarato la manifesta infondatezza della indicata questione di legittimità costituzionale evidenziando che la mancata previsione negli articoli della legge n. 689/1981 denunciati dal giudice di Chieti della possibilità di ricorrere immediatamente all'autorità giudiziaria contro il verbale di contestazione, non rappresenta alcuna compressione della facoltà di agire in giudizio e di tutela delle posizioni lese.
In particolare la Corte, richiamando l'orientamento della Cassazione, ha anch'essa sottolineato che il verbale di contestazione- accertamento delle violazioni per le quali sia prevista una sanzione amministrativa pecuniaria non è immediatamente lesivo di posizioni del soggetto cui viene attribuita la violazione nè può costituire titolo esecutivo o comunque atto di irrogazione della sanzione; detto verbale, quale primo atto del procedimento amministrativo sanzionatorio costituisce mezzo per assegnare agli interessati un termine per partecipare al procedimento medesimo con osservazioni, scritti difensivi e documenti e, a differenza del sistema previsto per le infrazioni al codice della strada, non può mai assumere il valore di titolo per il pagamento dovendo sempre e in ogni caso (salvo che non intervenga una c.d. composizione con pagamento volontario ridotto) intervenire, da parte dell'autorità competente, l'ordinanza-ingiunzione ovvero l'ordinanza di archiviazione.
Sotto tale profilo essendo dunque diversi i procedimenti e gli effetti dei verbali di accertamento per le violazioni del codice della strada, deve escludersi che possa invocasi una violazione del principio di eguaglianza con riferimento alle procedure previste; né ad avviso della medesima Corte, risulta leso l'art. 25, comma 1, della Costituzione, in quanto la possibilità di presentare argomentazioni e documenti difensivi in sede di partecipazione al procedimento amministrativo non comporta alcuna sottrazione al giudice naturale precostituito, che può essere liberamente adito quando sia intervenuto l'atto lesivo della posizione dell'interessato (ordinanza-ingiunzione).
Ciò detto, si rileva ora che dopo l'ordinanza sopra richiamata n. 160/2002, anche la Corte di Cassazione è intervenuta più volte, in tema di opposizione al verbale di contestazione di sanzioni amministrative, ad evidenziare la differenza tra quanto stabilito dalla disciplina generale di cui alla legge n. 689/1981 e quanto invece specificamente previsto dal codice della strada (Cass. 17-4-2003, n. 6167; Cass., sez. I, 2-9-2004, n. 17674; Cass., sez. I, 24-9-2004, n. 19243; Cass., sez. I, 12-10-2004, n.20167). Ed invero, tutte le pronunce richiamate sottolineano che, nell'ipotesi della disciplina generale delle sanzioni amministrative, il relativo verbale di contestazione non è idoneo ad applicare la sanzione e, dunque, ad incidere sulla situazione giuridica del destinatario con la conseguenza, già sopra evidenziata, che è inammissibile il ricorso proposto in sede giurisdizionale contro il medesimo verbale; diverso è il quadro delle violazioni amministrative al codice della strada laddove invece il riconoscimento della possibilità di proporre opposizione avverso il relativo verbale di accertamento trova il suo presupposto nella circostanza che in tal caso il predetto atto, in mancanza del pagamento in misura ridotta ovvero del ricorso al Prefetto, è idoneo ad assumere valore ed efficacia di titolo esecutivo e ad incidere, conseguentemente, sulla situazione giuridica del soggetto cui è addebitata la violazione (art. 203 cod.strad.).
Pertanto, alla stregua degli orientamenti giurisprudenziali sopra esaminati, deve concludersi, in via generale, che soltanto il verbale di accertamento di una infrazione al codice della strada è impugnabile con opposizione diretta al giudice di pace.
Del resto, va altresì osservato sempre sotto un profilo di carattere generale, che le fattispecie regolate dalla normativa di cui alla legge n. 689/1981 in materia di contestazione di sanzioni amministrative risultano estranee alla previsione contenuta nell'art. 3, comma 4, della legge n. 241/1990 (ai sensi del quale "in ogni atto notificato al destinatario devono essere indicati il termine e l'autorità cui è possibile ricorrere"), poiché proprio l'art. 18, comma 1, della stessa legge n. 689/1981 predispone contro la contestazione dell'illecito altri e specifici mezzi di difesa in favore del privato.

Passando ora alla fattispecie in esame, alla luce di quanto sopra considerato in via generale, deve ritenersi che la formula contenuta nel modello di verbale di contestazione predisposto da codesta Amministrazione, laddove si prevede (come risulta dal modello allegato alla richiesta di parere) che "entro 30 gg. dalla contestazione e notificazione della violazione, il trasgressore ha facoltà di far pervenire al ..... di ..... scritti difensivi e documenti o chiedere di essere sentito", risulta, di per sé, certamente conforme al disposto (sopra riportato) dell'art. 18, comma 1, della legge n. 689/1981 ed appare altresì rispondente della precipua finalità della contestazione stessa che è quella di contenere gli elementi sufficienti ad assicurare la tempestiva difesa dell'interessato.
Tuttavia, nulla sembra ostare, e ferma restando comunque ogni diversa valutazione di codesta Amministrazione, all'inserimento nel modello de quo di una integrazione che faccia riferimento alla ordinanza-ingiunzione quale atto direttamente ricorribile in sede giurisdizionale.
In particolare l'integrazione in questione potrebbe avere la seguente formulazione:
"Qualora entro il termine di 60 gg. dalla contestazione o dalla notifica della violazione non sia intervenuto il pagamento in misura ridotta, ovvero qualora entro il termine di 30 gg. dalla contestazione o dalla notifica della violazione il trasgressore non abbia fatto pervenire scritti difensivi o documenti ovvero non abbia chiesto di essere sentito, il presente verbale costituisce presupposto per l'emissione, ai sensi dell'art. 18, comma 2, della legge n. 689/1981, dell'ordinanza-ingiunzione contro cui gli interessati possono proporre opposizione davanti al giudice del luogo in cui è stata commessa la violazione individuato a norma dell'art. 22 bis della predetta legge n. 689/1981".


Ai sensi dell'art. 15, comma 2, del "Regolamento del diritto di accesso ai documenti dell'Amministrazione regionale", approvato con D.P.Reg. 16 giugno 1998, n. 12, lo scrivente comunica preventivamente di acconsentire all'accesso presso codesta Amministrazione al presente parere da parte di eventuali soggetti richiedenti.
Codesta Amministrazione vorrà a sua volta comunicare, entro novanta giorni dalla ricezione, l'eventuale possibilità che il parere stesso inerisca ad una lite, ovvero se intenda differirne l'accesso fino all'adozione di eventuali provvedimenti amministrativi cui la richiesta consulenza fosse preordinata. Decorso detto termine senza che sia pervenuta alcuna comunicazione in tal senso, si procederà, giusta delibera della Giunta regionale n. 229 dell'8 luglio 1998, all'inserimento del presente parere nella banca-dati "FoNS", ed alla conseguente diffusione.


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