POS. V Prot._______________/324.11.05

OGGETTO: Riserve naturali - Violazioni dei regolamenti . Accertamento e contestazione - Quesiti.




ASSESSORATO REGIONALE DEL TERRITORIO E DELL'AMBIENTE
Dipartimento Territorio e Ambiente
PALERMO



1. Con nota prot. n.71904 del 28 novembre 2005 codesto Dipartimento, premesso che le violazioni ai regolamenti delle riserve naturali comportano l'irrogazione di sanzioni amministrative e premesso altresì che solo per le riserve gestite dalla provincia o dal Corpo forestale della Regione le suddette infrazioni possono essere accertate e contestate dal relativo personale di vigilanza, cui la legge ha attribuito le funzioni di polizia giudiziaria, ha chiesto il parere dello Scrivente sull' "iter" che codesto Dipartimento intenderebbe seguire al fine di attribuire le predette funzioni anche al personale delle associazioni ambientaliste che hanno in gestione riserve naturali, al fine di consentire allo stesso di espletare le funzioni previste dagli artt. 13 e segg. della legge 24 novembre 1981, n.689 e succ. mod. e integraz. in materia di sanzioni amministrative.
Al riguardo, codesto Dipartimento, pur sottolineando che le funzioni di polizia giudiziaria possono essere conferite esclusivamente dalla legge, ritiene che:
- l'accertamento e la contestazione delle sanzioni potrebbero essere assegnati al personale di vigilanza indicato dalle associazioni, con decreto del Dirigente Generale di codesto Assessorato;
- al predetto personale verrebbe poi rilasciato un tesserino di riconoscimento dall' "Ente Gestore";
- la competenza per la notifica di cui all'art.14, l. n.689/1981 e per la redazione del rapporto di cui all'art.18, l. ult. cit. verrebbe invece attribuita all'Ente gestore "secondo le previsioni del proprio regolamento di organizzazione".


2. Sulla questione suesposta si osserva quanto segue.

Le sanzioni amministrative sono misure inflittive irrogate dalla stessa autorità amministrativa e a conclusione di un procedimento amministrativo.

Il procedimento per l'applicazione delle sanzioni amministrative è compiutamente disciplinato dalla sezione seconda della legge 24 novembre 1981, n.689 e succ. mod. e integraz. (artt.13-31).

Nelle sue linee generali esso si svolge attraverso le fasi dell'accertamento della violazione, ove possibile dell'immediata contestazione o, in mancanza, della notificazione all'interessato. Seguono, poi, nel caso in cui non vi sia stata la conciliazione in via breve, il rapporto dell'organo che ha accertato la violazione all'autorità cui è demandato il potere di irrogare la sanzione e l'ordinanza-ingiunzione, sentiti gli interessati, con cui si irroga la sanzione ovvero l'ordinanza di archiviazione.

In particolare, per quel che in questa sede interessa, occorre soffermarsi A) sulla titolarità dei poteri di accertamento e di contestazione delle violazioni, da una parte, B) sulla individuazione dell'autorità competente a ricevere il rapporto ed a irrogare la sanzione amministrativa, dall'altra.

A) L'attività di accertamento, com'è ovvio, può essere svolta solo da alcuni soggetti: essi sono individuati in generale, con riferimento a tutti gli illeciti amministrativi rientranti nell'ambito di applicazione della L n.689/1981, dagli artt. 13 e 15 della medesima legge.
L'art.13, L. ult. cit. parla in generale, senza ulteriori specificazioni, di "organi addetti al controllo sull'osservanza delle disposizioni per la cui violazione è prevista la sanzione amministrativa del pagamento di una somma di denaro".
Il successivo art.15 stabilisce che possono assumere questa veste anche i dirigenti dei laboratori di analisi, qualora l'accertamento della violazione dipenda dall'analisi di campioni.
Il quarto comma dell'art.13 precisa poi che all'accertamento possono procedere anche gli agenti e gli ufficiali di polizia giudiziaria, i quali hanno anche poteri maggiori rispetto agli altri organi deputati all'accertamento.

Altre leggi di settore si occupano poi di indicare concretamente quali soggetti possono compiere tale attività in riferimento al settore regolato.
Così, ad esempio, in materia di violazioni al codice della strada o in materia tributaria e valutaria.

In conclusione, può rilevarsi che l'attività di accertamento si concreta in atti finalizzati ad acclarare la sussistenza di fatti illeciti e rappresenta il prius logico rispetto all'emanazione di successivi atti autoritativi: ne consegue che il relativo potere può essere conferito esclusivamente dalla legge.

Al riguardo, va per completezza rilevato che poteri di accertamento sono stati attribuiti dalla legge anche a soggetti non incardinati nella P.A. ma comunque che si trovano in un rapporto di dipendenza non occasionale con la medesima. Così, ad esempio, per i c.d. ausiliari del traffico", che possono essere nominati con ordinanza del sindaco con limitati poteri di accertamento delle violazioni al codice della strada, rimanendo l'organizzazione del servizio e la procedura sanzionatoria amministrativa di competenza degli uffici o dei comandi della Polizia Municipale.
Si può altresì ricordare la legge 11.02.1992, n.157, che ha affidato la vigilanza in materia venatoria, tra l'altro, alle "guardie volontarie delle associazioni venatorie, agricole e di protezione ambientali nazionali e a quelle delle associazioni di protezione ambientale riconosciute dal Ministero dell'Ambiente, alle quali sia riconosciuta la qualifica di guardia giurata ai sensi del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza" e "alle guardie private riconosciute ai sensi del testo unico di pubblica sicurezza" (art.27, comma 1, lett. b e comma 2), disciplinandone altresì requisiti (art.27, comma 4), poteri e compiti (art.28)

B) Una volta conclusa la fase dell'accertamento e della contestazione della violazione, il procedimento può sfociare nell'emanazione dell'ordinanza-ingiunzione che rappresenta il vero procedimento sanzionatorio.
Se non vi è stata conciliazione, "il funzionario o l'agente che ha accertato la violazione" deve presentare rapporto, con la prova delle eseguite contestazioni o notificazioni, all'organo dell'amministrazione cui è demandato il potere di irrogare la sanzione (così art. 17, primo comma, L. n.689/1981).
L'individuazione dell'organo deputato a ricevere il rapporto assume un'importanza notevole anche per il fatto che l'art.18, L. n.689/1981 assegna proprio ad esso la competenza ad irrogare, tramite ordinanza-ingiunzione, la sanzione amministrativa.

La stessa legge n.689/1981 cit. individua l'autorità competente a ricevere il rapporto e ad irrogare la sanzione amministrativa:
- nell' "ufficio periferico cui sono demandati attribuzioni e compiti del Ministero nella cui competenza rientra la materia alla quale si riferisce la violazione o, in mancanza, al prefetto" (primo comma);
- nel prefetto, per le violazioni indicate nel secondo comma dell'art.17, l. cit.;
- nell'ufficio regionale competente "nelle materie di competenza delle regioni e negli altri casi, per le funzioni amministrative ad esse delegate" (terzo comma);
- "per le violazioni dei regolamenti provinciali e comunali il rapporto è presentato, rispettivamente, al presidente della giunta provinciale o al sindaco" (quarto comma).


3. Per quanto concerne in particolare le violazioni ai regolamenti delle riserve naturali, l'art.39, commi 1 e 2, della legge regionale 6 maggio 1981, n.98 e succ. mod. e integraz., in materia di "Funzioni del personale di vigilanza", dispone che:
"Al personale di vigilanza dei parchi e delle riserve naturali sono riconosciute, per le finalità della presente legge e nei limiti del servizio cui esso è destinato, le funzioni di cui all'art.3 della legge regionale 5 aprile 1972, n.24.
Al medesimo personale si applicano le disposizioni dell'art.42, primo comma, della legge regionale 29 ottobre 1985, n.41.
...".
Per completezza va ricordato che l'art.3, l.r. n.24/1972 cit. riconosce al Corpo forestale della Regione le funzioni di polizia giudiziaria.
Per quanto sopra detto, i poteri di accertamento possono essere attribuiti solo dalla legge agli organi della p.a. competente.

L'autorità competente ad esercitare la potestà sanzionatoria ex art.17 (ricezione del rapporto redatto dal funzionario o agente che ha accertato la violazione) e art.18 (emissione dell'ordinanza-ingiunzione ovvero di archiviazione) della legge n.689/1981, per le violazioni in materia ambientale, è stata infine espressamente individuata dal legislatore regionale all'art. 28, comma ottavo, della legge regionale 27 aprile 1999, n.10 ai sensi del quale:
"In materia di accertamento degli illeciti amministrativi, per le violazioni in materia ambientale, accertate dopo l'entrata in vigore della presente legge, l'autorità competente a ricevere il rapporto di cui all'articolo 17 della legge 24 novembre 1981, n. 689, è la provincia regionale competente per territorio, cui spetta l'emissione dell'ordinanza-ingiunzione ovvero di archiviazione, di cui al successivo articolo 18 della stessa legge in attuazione delle disposizioni di cui agli articoli 22 e 23 della legge 24 novembre 1981, n. 689, fatto salvo quanto previsto dall'articolo 55 del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22, in ordine alla competenza comunale in materia. Per lo svolgimento delle funzioni di cui al presente comma, in conformità al principio di sussidiarietà di cui all'articolo 3B del Trattato sull'istituzione della Comunità economica europea, è attribuita alle province regionali una quota pari al 15 per cento del gettito derivante dalle sanzioni amministrative pecuniarie irrogate in attuazione del presente articolo, come risultano accertate con il rendiconto generale consuntivo della Regione del secondo esercizio antecedente quello di competenza.".

Alla luce del preciso quadro normativo di riferimento, non sembra percorribile l'iter individuato da codesto Dipartimento.
Non può che ribadirsi, infatti, che i poteri di accertamento possono essere attribuiti e delimitati soltanto dalla legge.
Analogamente, non sembra allo Scrivente, alla luce della ricordata disposizione di cui al comma ottavo dell'art.28, l.r. n.10/1999 che l'autorità competente a ricevere il rapporto possa essere individuata nell' "Ente gestore", e cioè nell'associazione ambientalista.
Nelle superiori considerazioni è il parere dello Scrivente.

A termini dell'art. 15 del regolamento approvato con D.P.Reg. 16 giugno 1998, n. 12, lo Scrivente acconsente alla diffusione del presente parere in relazione ad eventuali domande di accesso inerenti il medesimo.
Codesta Amministrazione vorrà comunicare, entro novanta giorni dalla ricezione, l'eventuale possibilità che il parere stesso inerisca una lite, ovvero se intende differirne la pubblicazione sino all'adozione di eventuali provvedimenti amministrativi. Decorso tale termine senza alcuna comunicazione in tal senso si consentirà la diffusione sulla banca dati "FoNS", giusta delibera di Giunta regionale n. 229 dell'8 luglio 1998.