Pos. I Prot. _______ 27.06.11

OGGETTO: Beni di enti pubblici - Demanio marittimo - Concessioni -Limite di durata.

ASSESSORATO REGIONALE
DEL TERRITORIO E DELL'AMBIENTE
Dipartimento regionale territorio e ambiente
PALERMO



1. Con nota 27 gennaio 2006, n. 5936, codesto Dipartimento -premesso che una società ha richiesto, al fine di realizzare un porto turistico, il rilascio di una concessione demaniale marittima per la durata di 99 anni- chiede il parere dello scrivente "sul possibile rilascio" di tale concessione; la questione, in particolare, si pone in relazione alla circostanza che la società interessata ritiene "assolutamente non riducibile" la predetta durata "pena la mancata realizzazione del progetto", e d'altra parte, nell'ambito della Regione siciliana, "non risultano essere mai state rilasciate concessioni per un lasso di tempo analogo o di poco inferiore".
Richiamati sinteticamente i provvedimenti adottati dalle diverse Amministrazioni coinvolte nel procedimento per la realizzazione del porto turistico in questione ed esposte talune considerazioni "prevalentemente di natura socio-politica" che potrebbero giustificare il rilascio della concessione demaniale per la durata di 99 anni, vien chiesto altresì parere sulle modifiche della bozza dell'atto formale di concessione formulate dalla ditta de qua e, in particolare, sulla possibilità di rinnovo della concessione, alla scadenza fissata, " ...a semplice richiesta del concessionario ..".

2. Ai fini dell'esame della questione concernente la possibilità di rilasciare concessioni demaniali marittime della durata di 99 anni pare anzitutto opportuno richiamare, in via generale, l'art. 36, comma 1, del codice della navigazione ai sensi del quale la concessione di beni demaniali e di zone di mare territoriale può essere assentita dall'amministrazione marittima "per un determinato periodo di tempo"; la citata disposizione, nell'escludere sostanzialmente che la concessione demaniale marittima possa avere carattere perpetuo ovvero che possa essere rilasciata a tempo indeterminato, nulla prevede espressamente circa i limiti di durata della concessione stessa, limitandosi il successivo comma 2 del medesimo art. 36 cod. nav. a distinguere tra concessioni di durata non superiore al quadriennio, di durata superiore a quattro anni e superiore a quindici anni al solo fine di individuare le autorità rispettivamente competenti al rilascio.
Si fa presente ora che ai fini in questione non soccorre l'art. 01 del d.l. 5 ottobre 1993, n. 400 ("Disposizioni per la determinazione dei canoni relativi a concessioni demaniali marittime"), convertito, con modificazioni, dalla legge 4 dicembre 1993, n. 494, né il D.P.R. 2 dicembre 1997, n. 509 ("Regolamento recante disciplina del procedimento di concessione di beni del demanio marittimo per la realizzazione di strutture dedicate alla nautica da diporto, a norma dell'articolo 20, comma 8, della L.15 marzo 1997, n.59").
Ed invero, il citato art. 01 del d.l. n. 400/1993, dopo avere elencato al comma 1 le attività per l'esercizio della quali può essere rilasciata la concessione di beni demaniali marittimi, al comma 2, tra l'altro, dispone che "le concessioni di cui al comma 1, ..., hanno durata di sei anni"; l'ambito di applicazione di tale previsione, per effetto della interpretazione autentica contenuta dall'art. 13, comma 1, della legge 8 luglio 2003, n. 172, è quello delle "sole concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative" quali indicate nel comma 1 del medesimo art. 01,con la conseguenza che esulano dal medesimo ambito applicativo la generalità delle concessioni demaniali ad uso diverso nonché quelle per realizzare e gestire strutture dedicate (come nel caso de quo) alla nautica da diporto (cfr. in tal senso circolare del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti n. 141 prot. DEM2A-2158 del 30 settembre 2003).
Per quanto poi concerne il richiamato D.P.R. n. 509/1997 -anche a prescindere dalla considerazione che tale regolamento non trova applicazione nella fattispecie in esame poiché il procedimento relativo alla realizzazione del porto turistico in questione era pendente prima del "recepimento", ex art. 75 della l.r. n. 4/2003, del medesimo regolamento nell'ordinamento regionale- si evidenza che nessuna indicazione utile può comunque trarsi dallo stesso posto che l'art. 2, comma 2, del predetto D.P.R. n. 509/1997 distingue, al solo fine di individuare l'autorità competente al rilascio, le concessioni di durata non superiore a quindici anni da quelle di durata superiore a quindici anni senza tuttavia individuare un termine massimo di durata delle concessioni stesse.
In tale situazione, in assenza di specifiche indicazioni normative, deve ritenersi, alla stregua del canone di ragionevolezza, che la durata della concessione demaniale marittima per la realizzazione delle strutture dedicate alla nautica da diporto vada fissata in relazione al singolo progetto considerato tenendo conto dell'equilibrio economico-finanziario dell'investimento programmato nonché della connessa attività di gestione delle opere realizzate.
Elementi di valutazione utili in tal senso possono trarsi dalla circolare del Ministero della marina mercantile 24 maggio 1975, n. 154 ("Approdi per il diporto nautico da costruire e gestire in regime di concessione demaniale marittima"), laddove, al fine di agevolare e promuovere l'iniziativa privata volta alla realizzazione di strutture dedicate alla nautica da diporto, si stabilisce che al richiedente della concessione, il quale si impegni a costruire a propria cura e spese gli approdi turistici, sia garantita una durata della concessione proporzionata al valore della infrastrutture e alle spese di costruzione quali risultano da apposito piano finanziario.
Si osserva ancora che sulla problematica in esame si individuano in dottrina due orientamenti. Parte della dottrina (cfr. Rita Tranquilli Leali, "Porti turistici", Giuffrè, Milano, 1996, pag. 138-139 e sub nota 85) è dell'avviso che la durata della concessione debba necessariamente essere fissata in proporzione al valore delle infrastrutture e, dunque, all'entità dell'investimento in modo da ammortizzare i costi di realizzazione delle opere; altra dottrina ritiene invece che deve considerarsi più specificamente la funzione svolta dalle infrastrutture realizzate.
Ed invero, tale ultimo criterio consentirebbe di avere riguardo, non solamente all'effettivo capitale impiegato, relativo alla costruzione degli impianti e alla gestione degli stessi, ma anche al rischio imprenditoriale: rischio che è da considerare sia nella fase preliminare alla concessione, sia in quella dell'esercizio della concessione stessa.
Né ad una maggiore durata della concessione può opporsi l'interesse pubblico, poiché esso è pur sempre garantito e salvaguardato dalla possibilità per l'amministrazione di operare una nuova valutazione e di ricorrere alla revoca del provvedimento di concessione, secondo il dettato dell'art. 42 cod. nav., per motivi inerenti al pubblico uso del mare o per altre ragioni di pubblico interesse.
Quanto finora detto non deve comunque far concludere nel senso che in sede di fissazione della durata della concessione demaniale marittima gli unici elementi da considerare, in quanto degni di tutela giuridica, siano il notevole impegno di capitale e il rilevante rischio imprenditoriale; ed invero, sotto tale profilo, viene in rilievo la recente deliberazione della Corte dei Conti, sez. contr., 14 aprile 2005, n. 5/2005/P, laddove il predetto Organo di controllo -con riferimento ad una concessione demaniale marittima per la costruzione e la gestione di un porto turistico- ha evidenziato che, alla stregua delle prescrizioni della Commissione europea, "le concessioni non possono sfuggire all'applicazione delle norme e dei principi sanciti dal Trattato" quali i principi di non discriminazione, di parità di trattamento, di trasparenza, di mutuo riconoscimento e proporzionalità.
In particolare, il principio di proporzionalità, continua il medesimo Organo, "impone che la concorrenza si concili con l'equilibrio finanziario; la durata della concessione deve dunque essere stabilita in modo da non restringere o limitare la libera concorrenza, più di quanto sia necessario, per ammortizzare gli investimenti e remunerare i capitali investiti in misura ragionevole, pur mantenendo sul concessionario il rischio derivante dalla gestione".
Del resto, si osserva ancora che i richiamati principi del diritto comunitario trovano comunque applicazione nello svolgimento dell'attività amministrativa in forza dell'art. 1, comma 1, della legge 7 agosto 1990, n. 241, così come modificato dall'art. 1 della legge 11 febbraio 2005, n. 15 (applicabile nell'ordinamento regionale in forza dell'art. 37 della l.r. n. 10/1991) il quale prescrive, tra l'altro, che l'attività amministrativa deve perseguire i fini determinati dalla legge secondo le modalità previste dalla medesima legge n. 241/1990, dalle altre disposizioni di settore, "nonché dai principi dall'ordinamento comunitario".
Dal quadro sopra delineato si evince dunque che la concessione di un bene demaniale marittimo si configura quale fattispecie complessa in cui assumono rilievo non solo la messa a disposizione del bene pubblico, ma anche gli aspetti convenzionali relativi alle opere da realizzare.
Ciò detto, passando ora alla fattispecie in esame, considerato che non sussistono specifici divieti legislativi al rilascio di una concessione demaniale marittima per la durata di 99 anni, trattasi di valutare in concreto la congruità della predetta durata alla stregua delle osservazioni sopra formulate nonché degli orientamenti dottrinali e giurisprudenziali riferiti; si evidenzia in proposito che da un lato va attentamente ponderato il complesso delle circostanze rilevanti nella fattispecie quali l'entità dell'investimento proposto, e le refluenze dello stesso in termini economici e ambientali e dall'altro lato va poi considerato l'interesse pubblico prevalente e l'incidenza nel caso specifico del richiamato principio di proporzionalità di derivazione comunitaria.
Tali valutazioni, ovviamente, coinvolgono aspetti di merito per cui, come tali, esulano dalla competenza di quest'Ufficio e restano rimesse alla discrezionalità di codesto Dipartimento.
Per quanto poi concerne le modifiche della bozza dell'atto di concessione richieste dalla società interessata -nel precisare che si è provveduto ad un primo sommario e non esaustivo esame- perplessità suscita la previsione secondo cui la concessione de qua "sarà rinnovata alla scadenza, a semplice richiesta del concessionario".
Ed invero, al riguardo si fa presente che secondo la giurisprudenza, alla scadenza dell'atto concessorio, per il decorso del tempo di efficacia, non esiste automaticità del rinnovo della concessione per il periodo successivo, in quanto il decorso del tempo può importare una modificazione della situazione ambientale o soggettiva o delle caratteristiche dell'impianto tali da indurre l'autorità concedente a non emettere un ulteriore provvedimento di concessione (cfr. TAR Abruzzo, sez. Pescara, 13 settembre 1989, n. 428).
In altri termini, il rinnovo della concessione dello spazio demaniale marittimo richiede che la volontà dell'Amministrazione si manifesti validamente in tal senso con un nuovo provvedimento formale il quale presuppone, ovviamente, nuove valutazioni dell'Amministrazione concedente; ciò a fortiori nel caso che ci occupa considerato il lungo lasso di tempo di durata della concessione.
La necessità di provvedere ad una riconsiderazione del caso in sede di rinnovo della concessione mal si concilia, dunque, nella fattispecie in esame, con la previsione della automaticità del rinnovo stesso a semplice richiesta del concessionario.
Infine -nel rassegnare brevemente che gli automatismi previsti all'art. 2 e all'art 3 della bozza del provvedimento (la concedente "assentirà" alla concessionaria una congrua proroga del termine; le variazioni delle opere che potranno rendersi necessarie in corso d'opera, proposte dal concessionario "debbono essere approvate" dall'autorità marittima) escludono qualsiasi valutazione o determinazione dell'amministrazione- in relazione alle modifiche proposte dalla società interessata lo scrivente si riserva un approfondito esame del predisposto provvedimento di concessione ove codesto Dipartimento voglia formulare specifici quesiti relativi ad altrettante questioni risultanti dal provvedimento stesso.
Si restituisce a codesto Dipartimento, come dallo stesso richiesto, la documentazione già allegata alla richiesta di parere.

Ai sensi dell'art. 15, comma 2, del "Regolamento del diritto di accesso ai documenti dell'Amministrazione regionale", approvato con D.P.Reg. 16 giugno 1998, n. 12, lo scrivente comunica preventivamente di acconsentire all'accesso presso codesta Amministrazione al presente parere da parte di eventuali soggetti richiedenti.
Decorsi novanta giorni dalla ricezione senza che sia pervenuta alcuna comunicazione ostativa, si procederà, giusta delibera della Giunta regionale n. 229 dell'8 luglio 1998, all'inserimento del presente parere nella banca-dati "FoNS", ed alla conseguente diffusione.