Pos. I Prot. _______ /94.06.11

OGGETTO: Organi - Revisori e sindaci - Collegi dei revisori dei consorzi ASI - Problematiche afferenti la legittimità della procedura di nomina.


ASSESSORATO REGIONALE
DELL'INDUSTRIA
Dipartimento regionale industria
(Rif. nota 10 aprile 2006, n. 1257)
PALERMO


1. Con la lettera sopra indicata codesto Dipartimento rappresenta che l'Ufficio di Gabinetto di codesto Assessorato, con nota 23 febbraio 2006, n. 452/Gab, ha invitato il predetto Dipartimento ad esaminare gli eventuali profili di illegittimità attinenti alla procedura di costituzione dell'organo di vigilanza interna del Consorzio ASI di Palermo "nominato con decreti assessoriali n. 1094 del 3/8/99 e n. 130 del 23/12/02, al fine di evitare possibili annullamenti degli atti prodotti da un organo collegiale illegittimamente costituito e conseguenti danni erariali".
Riferisce altresì codesto Dipartimento che "nel primo decreto di nomina -n. 1094/99- la composizione del collegio risulta priva del Presidente", mentre con il secondo decreto assessoriale sopra indicato (n. 130/02) "la nomina del Presidente viene effettuata unitamente alla riconferma dei nominativi dei precedenti revisori individuati nel D.A. 1094/99" e che "in tal modo la durata dei componenti del Collegio in questione sembrerebbe oltrepassare la durata prevista dalla legge di cinque anni".
Ciò premesso vien chiesto in quale periodo il collegio dei revisori del Consorzio ASI di Palermo "ha operato illegittimamente e se tale, eventuale, illegittimità comporti annullabilità ovvero nullità degli atti posti in essere e se tali atti possono essere prodromici di danni erariali".
Vien chiesto altresì di indicare quali, eventuali, provvedimenti debba porre in essere codesto Dipartimento.

2. Preliminarmente all'esame delle questioni sottoposte allo scrivente pare opportuno richiamare la disposizione normativa che disciplina le modalità di nomina e la composizione del collegio dei revisori dei consorzi ASI.
L'art. 12, comma 1, della legge regionale 4 gennaio 1984, n. 1, prevede che "il collegio dei revisori è nominato con decreto dello Assessore regionale per l'industria ed è composto da tre componenti:
a) un membro effettivo, con funzioni di presidente, ed uno supplente, scelti dall'Assessore regionale per l'industria fra gli iscritti all'albo dei revisori ufficiali dei conti da almeno 5 anni;
b) un membro effettivo ed uno supplente scelti dall'Assessore regionale per l'industria fra i funzionari in servizio presso il medesimo Assessorato;
c) un membro effettivo ed uno supplente designati dall'Assessore regionale per il bilancio e le finanze scelti rispettivamente fra i dirigenti e gli assistenti del ruolo tecnico in servizio presso il medesimo Assessorato".
Risulta dal D.A. n. 1094/1999 citato in epigrafe (e trasmesso in allegato alla richiesta di parere) che, dovendosi procedere alla ricostituzione del collegio dei revisori del Consorzio ASI di Palermo già scaduto, è stata effettuata la nomina di soli tre componenti (due effettivi ed uno supplente) tra quelli individuati dalla norma sopra riportata quali rappresentanti dell'Amministrazione regionale e, nel contempo, è stata fatta riserva di nomina del Presidente del medesimo collegio in attesa dell'acquisizione del parere della competente Commissione legislativa dell'ARS prescritto dall'art. 1 della legge regionale 20 aprile 1976, n. 35.
In tale situazione appare dunque evidente che -sebbene all'art. 1 del citato D.A. n. 1094/1999 si preveda la "ricostituzione" del collegio dei revisori dei conti del Consorzio ASI di Palermo- in effetti, con il medesimo decreto assessoriale non si è proceduto alla completa costituzione dell'organo collegiale secondo l'assetto stabilito dalla norma istitutiva.
Ciò detto, si fa presente ora che secondo costante orientamento dottrinale e giurisprudenziale, l'organo collegiale per potere legittimamente operare deve essere completamente costituito mediante la nomina di tutti i suoi componenti; in particolare, il richiamato principio secondo cui la legittimazione dell'organo collegiale postula la sua completezza sotto il profilo strutturale mediante la nomina di tutti i suoi membri, attiene alla composizione iniziale del collegio e cioè al momento in cui lo stesso deve concretamente intraprendere la propria azione e non riguarda invero le ipotesi nelle quali, per vicende successive, taluno dei componenti stessi venga a mancare (cfr. CdS, sez. VI, 28/11/92, n. 937; CdS, sez. V, 22/11/91, n. 146; CdS, sez. V, 8/7/77, n. 767; TAR Toscana, sez. I, 24/1/89, n. 38).
Passando ora a considerare la fattispecie in esame, poiché con il D.A. n. 1094/99, come già rilevato, non si è proceduto alla nomina di tutti i componenti del collegio dei revisori del Consorzio ASI di Palermo, alla stregua dell'orientamento giurisprudenziale sopra richiamato, deve concludersi che non poteva procedersi all'insediamento e alla concreta entrata in funzione del predetto organo collegiale.
La conclusione sopra prospettata risulta altresì avvalorata da un duplice ordine di considerazioni.
Ed invero, in primo luogo si rileva che il soggetto per il quale nel citato D.A. n. 1094/99, è stata fatta la riserva di nomina é il componente normativamente individuato quale Presidente del collegio, la cui mancanza, secondo i principi generali in materia di funzionamento degli organi collegiali, impedisce in re ipsa il funzionamento del collegio stesso; ed infatti la funzione ascritta al titolare dell'ufficio di vertice delle attività strumentali che si svolgono nel collegio risulta caratterizzata da una posizione di terzietà rispetto agli altri componenti ed è connotata altresì dal compito di mediazione degli interessi presenti nel collegio in modo da consentire la concretizzazione della volontà dell'organo.
Si osserva in secondo luogo che la disposizione istituiva dell'organo collegiale in esame (art. 12 l.r. n. 1/1984, sopra riportata) non ha espressamente previsto la possibilità di procedere alla costituzione dell'organo anche in caso di mancata scelta o designazione di taluni dei componenti, ciò che conferma la necessità della nomina di tutti i componenti individuati nella detta norma regionale ai fini della regolare costituzione dell'organo.

Per quanto poi concerne il tipo di invalidità configurabile con riferimento agli atti eventualmente adottati dal collegio dei revisori del Consorzio ASI di Palermo, irregolarmente insediatosi a seguito dell'adozione del D.A. n. 1094/99, si fa presente, in via generale, che la definizione di nullità e annullabilità del provvedimento amministrativo è rispettivamente contenuta negli artt. 21 septies, primo comma, e 21 octies, primo comma della legge 7 agosto 1990 n. 241(entrambi introdotti dall'art. 14 della legge 11 febbraio 2005, n. 15) ai sensi dei quali: "è nullo il provvedimento amministrativo che manca degli elementi essenziali, che è viziato da difetto assoluto di attribuzione, che è stato adottato in violazione o elusione del giudicato, nonché negli altri casi espressamente previsti dalla legge" (art. 21 septies, primo comma); "è' annullabile il provvedimento amministrativo adottato in violazione di legge o viziato da eccesso di potere o incompetenza"(art.21 octies, primo comma).
Da quanto sopra detto discende che l'invalidità degli atti in questione si configura quale annullabilità e pertanto tali atti sono annullabili per violazione di legge in relazione al difetto di legittimazione dell'organo che li ha adottati.
A tal proposito pare altresì opportuno ricordare che l'atto annullabile è comunque pienamente efficace, e dunque idoneo a produrre effetti, nonostante la sua invalidità, fino a quando non venga annullato o sospeso dall'autorità emanante o dall'autorità giurisdizionale competente dinanzi alla quale va tempestivamente proposto il rimedio processuale.

Circa l'idoneità degli atti in esame a produrre danni erariali, premesso che lo scrivente non è a conoscenza del contenuto di tali atti, in questa sede può solo rilevarsi che, qualora si consideri la funzione di controllo contabile ascritta al collegio dei revisori ("il collegio dei revisori esercita il controllo contabile sulla gestione del consorzio" art. 12, comma 2, l.r. n. 1/1984), non sembrano sussistere i presupposti per affermare l'idoneità dei predetti atti a causare danni ancorché di tipo erariale.
Al riguardo si osserva che l'atto di controllo ha come effetto quello di integrare una condizione di efficacia dell'atto sottoposto a controllo e non può dunque ritenersi causativo di danno, essendo invero espressione di attività dovuta; in altri termini, il fatto genetico del danno deriva non dal rilievo dell'organo di controllo ma direttamente dagli effetti prodotti dall'atto di disposizione adottato dall'organo sottoposto a controllo.

Ai fini dell'individuazione degli eventuali provvedimenti da porre in essere da parte di codesto Assessorato è opportuno fare una premessa.
Il D.A. n. 1130/2002, richiamato in epigrafe e trasmesso in allegato alla richiesta di parere, dopo aver previsto all'art. 1 la nomina del componente Presidente del collegio dei revisori del Consorzio ASI di Palermo, indica all'art. 2 la composizione del medesimo collegio individuando come membri dello stesso, oltre al Presidente stesso anche gli altri tre componenti (due effettivi e uno supplente) già nominati con il precedente D.A. n. 1094/99.
Esclusa -alla luce di quanto sopra considerato circa l'irregolare insediamento del collegio dopo l'adozione del D.A. n. 1094/99- la possibilità di cumulare, per i componenti già nominati, l'incarico precedente con quello successivo di cui al citato D.A. n. 130/2002, non può non rilevarsi che anche l'organo "costituito" con il predetto D.A. 130/2002 non risulta conforme al dettato normativo contenuto nella norma istitutiva dell'organo in questione.
Ed infatti l'art. 12, primo comma, della l.r. n. 1/1984 sebbene disponga che "il collegio dei revisori è composto da tre componenti", individua per ogni singola categoria considerata un membro effettivo ed uno supplente con la conseguenza che tale organo può dirsi completo sotto il profilo strutturale con la nomina di sei membri (tre effettivi, di cui uno presidente, e tre supplenti).
Si tratta invero, ad avviso dello scrivente, di incarichi che sono previsti dalla norma regionale tutti come obbligatori, con la conseguente irregolare composizione ed inoperatività dell'organo in caso di mancata nomina di alcuno dei componenti; del resto, ogni membro effettivo non appare fungibile con qualsiasi altro membro supplente, ma solo con il componente supplente che ha la stessa provenienza del membro effettivo da sostituire.
In tale situazione sembra dunque opportuno suggerire -qualora codesta Amministrazione ritenga sussistente un interesse pubblico attuale e concreto alla rimozione del D.A. n. 130/2002- di provvedere ad annullare in via di autotutela il predetto decreto assessoriale e ricostituire il collegio in questione mediante la nomina completa di tutti i suoi componenti secondo l'assetto stabilito dalla norma istitutiva.
Infine, per completezza di esposizione, vanno considerate brevemente le conseguenze dell'eventuale annullamento d'ufficio del provvedimento di costituzione dell'organo di che trattasi sugli atti da questo già compiuti.
Premesso che tra il provvedimento di ricostituzione del Collegio dei revisori in questione e gli eventuali atti da questo adottati sussiste una relazione esterna al procedimento per cui l'uno costituisce presupposto dell'altro, al riguardo la giurisprudenza ha precisato che "l'annullamento dell'atto di nomina del titolare di un organo amministrativo non travolge automaticamente tutti gli atti emanati dal medesimo durante la sua permanenza in carica, ma ha un effetto meramente invalidante. Ne consegue che i soggetti interessati all'annullamento di un atto adottato dall'organo illegittimamente nominato hanno l'onere di impugnare, tempestivamente e ritualmente, il provvedimento di nomina congiuntamente agli atti lesivi, contro i quali vanno dedotti, in via di illegittimità derivata, i vizi che inficiano la nomina stessa" (Tar Campania, Napoli, sez. I, 5 maggio 2005, n. 5410; Tar Marche, 29 luglio 1999, n. 909); in altri termini, ad avviso della richiamata giurisprudenza, l'annullamento dell'atto presupposto ha efficacia invalidante e non caducante sul provvedimento consequenziale che non viene travolto automaticamente per illegittimità derivata ma deve essere ritualmente impugnato.

Ai sensi dell'art. 15, comma 2, del "Regolamento del diritto di accesso ai documenti dell'Amministrazione regionale", approvato con D.P.Reg. 16 giugno 1998, n. 12, lo scrivente comunica preventivamente di acconsentire all'accesso presso codesta Amministrazione al presente parere da parte di eventuali soggetti richiedenti.
Decorsi novanta giorni dalla ricezione senza che sia pervenuta alcuna comunicazione ostativa, si procederà, giusta delibera della Giunta regionale n. 229 dell'8 luglio 1998, all'inserimento del presente parere nella banca-dati "FoNS", ed alla conseguente diffusione.


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