POS. II Prot._______________/129.11.06

OGGETTO: Autorizzazione all'emissione in atmosfera - D.Lgs. n.152/2006 - Normativa applicabile ai procedimenti in corso.





ASSESSORATO REGIONALE DEL TERRITORIO E DELL'AMBIENTE
DIPARTIMENTO TERRITORIO E AMBIENTE
PALERMO






1. Con nota prot. n.32939 del 10 maggio 2006 codesto Dipartimento, premesso di essere competente al rilascio delle autorizzazioni alle emissioni in atmosfera ex artt.6 e segg. del D.P.R. 24 maggio 1988, n.203 e premesso altresì che il 29 aprile 2006 è entrato in vigore il D.Lgs. 3 aprile 2006, n.152 che ha abrogato il predetto regolamento e dettato, nella parte quinta, una nuova disciplina della materia senza prevedere un regime transitorio in relazione ai procedimenti autorizzatori in corso, ha chiesto allo Scrivente: 1) se possa rilasciare le autorizzazioni relative alle istanze la cui istruttoria alla predetta data era già completata o se debba attivare il nuovo iter istruttorio previsto dall'art.269, D.Lgs. n.152/2006; 2) se per le istanze presentate entro il 29 aprile 2006, debba seguire l'iter istruttorio previsto nella normativa abrogata (che contemplava il parere della Commissione provinciale di tutela dell'ambiente ed il parere del comune territorialmente competente) o quello di cui all'art.269, D.Lgs. n.152/2006 cit. (che prevede l'indizione di una conferenza di servizi).
Infine codesto Dipartimento, rappresentando che il D.Lgs. n.152/06 cit. all'art.3, primo comma, prevede che "1. Le norme di cui al presente decreto non possono essere derogate, modificate o abrogate se non per dichiarazione espressa, mediante modifica o abrogazione delle singole disposizioni in esso contenute.", chiede allo Scrivente "quale soggetto istituzionale (es. Assessore o Dirigente Generale) possa, eventualmente, impartire le disposizioni di cui ai punti precedenti derogando, quindi, a quanto previsto dal citato art.3 del D.Lgs. 152/06".

Codesto Dipartimento non ha espresso il proprio orientamento sulle problematiche prospettate.



2. Sulla questione suesposta si osserva quanto segue.

Vale la pena ricordare che il D.P.R. 24/05/1988, n. 203 aveva adeguato l'ordinamento statale ad alcune delle principali direttive comunitarie in tema di inquinamento atmosferico (direttive CEE nn. 80/779, 82/884, 84/360 e 85/203), dettando una nuova disciplina in materia di qualità dell'aria, relativamente a specifici agenti inquinanti, con particolare riferimento a quelli provenienti dagli impianti industriali.

Il decreto si articola in norme puntuali e dettagliate in ordine agli obiettivi, alle competenze amministrative, ai controlli e alle sanzioni applicabili.

In particolare, per quel che in questa sede interessa, per il D.P.R. cit. la costruzione di un nuovo impianto è soggetta ad autorizzazione della regione competente (art.6), la quale si pronuncia "sentito il comune o i comuni ove è localizzato l'impianto" (art.7, secondo comma).

Per quanto riguarda la Sicilia, con circolare 26 giugno 1989, n.44062 si era precisato che la competenza al rilascio della predetta autorizzazione è dell'Assessore regionale per il territorio e l'ambiente, previo parere del comune interessato e delle competenti Commissioni provinciali per la tutela dell'ambiente, avendo queste ultime (per effetto dell'art.17, L.r. 18.6.1977, n.39 e dell'art.18, L.r. 4.8.1980, n.78) la competenza a determinare i limiti alle emissioni.

Dal 29 aprile 2006 è entrato in vigore il Decreto legislativo 03/04/2006 n. 152, avente per oggetto "Norme in materia ambientale", pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale 14/04/2006, n. 88.

Il decreto legislativo provvede al riordino, al coordinamento e all'integrazione delle disposizioni legislative in materia ambientale in conformità ai principi e ai criteri direttivi espressi nella legge 15/12/2004, n. 308 (Delega al Governo per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale e misure di diretta applicazione).

Le nuove disposizioni in parte recepiscono il contenuto delle fonti di settore e in parte lo innovano.

In particolare, la parte quinta del predetto atto normativo reca "Norme in materia di tutela dell'aria e di riduzione delle emissioni in atmosfera" e disciplina il rilascio delle autorizzazioni alle emissioni in atmosfera agli impianti industriali.

Per quanto concerne la fase istruttoria, l'art.269 del D.Lgs. cit., al terzo comma, prevede che "3. Ai fini del rilascio dell'autorizzazione, l'autorità competente indice, entro trenta giorni dalla ricezione della richiesta, una conferenza di servizi ai sensi degli articoli 14 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241, nel corso della quale si procede anche, in via istruttoria, ad un contestuale esame degli interessi coinvolti in altri procedimenti amministrativi e, in particolare, nei procedimenti svolti dal comune ai sensi del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, e del regio decreto 27 luglio 1934, n. 1265. Eventuali integrazioni della domanda devono essere trasmesse all'autorità competente entro trenta giorni dalla richiesta; se l'autorità competente non si pronuncia in un termine pari a centoventi giorni o, in caso di integrazione della domanda di autorizzazione, pari a centocinquanta giorni dalla ricezione della domanda stessa, il gestore può, entro i successivi sessanta giorni, richiedere al Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio di provvedere, notificando tale richiesta anche all'autorità competente. Il Ministro si esprime sulla richiesta, di concerto con i Ministri della salute e delle attività produttive, sentito il comune interessato, entro novanta giorni o, nei casi previsti dall'articolo 281, comma 1, entro centocinquanta giorni dalla ricezione della stessa; decorso tale termine, si applica l'articolo 2, comma 5, della legge 7 agosto 1990, n. 241.".

Infine, nella parte quinta è prevista l'abrogazione (art.280) della preesistente normativa e, tra l'altro, del D.P.R. 24/05/1988, n. 203, lasciando alcune incertezze di natura interpretativa per quanto attiene le disposizioni di natura transitoria concernenti il passaggio dal vecchio al nuovo ordinamento, dato che il D.Lgs. cit. nulla prevede per le ipotesi segnalate da codesto Dipartimento.


3. La problematica de qua, concernente le ripercussioni sul procedimento amministrativo del sopravvenire, durante il suo corso, di una legge che lo disciplini in maniera diversa da quella vigente al momento in cui il procedimento stesso ha avuto inizio, va risolta alla luce della regola generale sancita dall'art.11 delle preleggi, secondo cui tempus regit actum.

In base a tale principio ogni fase o atto del procedimento amministrativo - ivi compresi quelli con i quali la parte privata assume oneri di iniziativa, impulso e documentazione - riceve disciplina per quanto riguarda la struttura, i requisiti ed il ruolo funzionale, dalle disposizioni di legge e di regolamento vigenti alla data in cui ha luogo ciascuna sequenza procedimentale (v., tra le tante, C.Stato, sez. VI, 12.05.2004, n.2984).

In adesione al suddetto principio, non può riconoscersi alcun effetto precettivo ad una legge successiva solo nel caso di una vicenda sostanzialmente conclusasi sotto la previgente disciplina con la formazione della volontà dell'amministrazione definitiva e non più revocabile (v., sul punto, C.Stato, sez. V, 06.10.2003, n.5866).

Tali regole subiscono eccezioni in tutti quei casi in cui è la stessa legge successiva a dettare regole espresse per l'attività già precedentemente compiuta.

Tornando al caso in esame, in assenza di una norma transitoria, deve ritenersi che, per le istanze (solo) presentate entro il 29 aprile 2006, per le quali non è stata svolta nessuna attività istruttoria, debba trovare immediatamente applicazione, in base al principio tempus regit actum, la nuova normativa.

Per quanto concerne le istanze per le quali la fase istruttoria è già conclusa, si deve osservare ulteriormente quanto segue.

Il principio secondo cui, nell'ambito dei procedimenti amministrativi, in caso di sopravvenienza di nuove normative, ciascun atto di ogni serie deve uniformarsi alla disciplina vigente al momento della sua adozione, comporta che resta in ogni caso inapplicabile all'atto la normativa sopravvenuta alla chiusura della fase procedimentale nella quale è inserito (es. fase istruttoria).

Pertanto, gli atti preparatori già compiuti sono validi ed efficaci: la nuova normativa troverà applicazione invece per le successive fasi procedimentali.

Per di più, com'è noto, la nuova disciplina fondamentalmente impone l'indizione della conferenza di servizi e non reca innovazioni sostanziali in ordine alla fase istruttoria, tali da potere incidere sull'atto finale.

Vale la pena ricordare, infatti, che il predetto principio non si applica, con riferimento alla fase preparatoria, solo nei casi in cui la nuova legge incide sulla sostanza stessa degli atti preparatori ai fini della produzione dell'effetto finale (si pensi ad una legge che impone l'adozione di un atto preparatorio prima non richiesto), sempre che al sopravvenire della nuova legge la fase istruttoria non si era ancora conclusa (in questo caso, sarà necessario, pertanto, adottare il nuovo atto preparatorio richiesto).

Per quanto concerne, infine, l'ultimo quesito, va osservato che direttive e istruzioni in ordine all'applicazione della nuova legge potranno essere impartite, come già effettuato in precedenza, con circolare o con decreto assessoriali.

Nelle superiori considerazioni è il parere dello Scrivente.

A termini dell'art. 15 del regolamento approvato con D.P.Reg. 16 giugno 1998, n. 12, lo Scrivente acconsente alla diffusione del presente parere in relazione ad eventuali domande di accesso inerenti il medesimo.
Codesta Amministrazione vorrà comunicare, entro novanta giorni dalla ricezione, l'eventuale possibilità che il parere stesso inerisca una lite, ovvero se intende differirne la pubblicazione sino all'adozione di eventuali provvedimenti amministrativi. Decorso tale termine senza alcuna comunicazione in tal senso si consentirà la diffusione sulla banca dati "FoNS", giusta delibera di Giunta regionale n. 229 dell'8 luglio 1998.