Pos. I Prot. 13201/191.2006.11


OGGETTO: Atto amministrativo.- Annullamento ex art. 2, comma 4, l.r. 10/2000.

UFFICIO DI GABINETTO
DELL'ON. LE PRESIDENTE
(Rif. nota n. 6353 del 3 luglio 2006)
S E D E

DISTILLERIA BERTOLINO
VIALE DEI PLATANI
PARTINICO (PA)

e, p.c. SEGRETERIA GENERALE
(Rif. nota n. 2613-Ter. 16- Servizio 5° del 30 giugno 2006)
S E D E

ASSESSORATO REGIONALE
TERRITORIO E AMBIENTE
Dipartimento territorio e ambiente
P A L E R M O


1.- Con la presidenziale emarginata è stato chiesto allo scrivente di effettuare un approfondimento sulla problematica giuridica relativa alla imputazione al Presidente della Regione di un potere di annullamento per motivi di legittimità, quale rimedio di ordine generale, il cui esercizio nei confronti di un atto emesso dal Dirigente del Servizio 3 del Dipartimento regionale del territorio e dell'ambiente, viene specificamente richiesto, con istanza del 15 giugno 2006, dalla Ditta Bertolino, cui il presente appunto, per espressa disposizione dell'On. le Presidente, è indirizzato.

2.- La norma circa la cui portata viene richiesto l'approfondimento è recata dall'art. 2, comma 4, della l.r. 15 maggio 2000, n. 10, il cui testo di seguito, integralmente, si riporta:
"4. Il Presidente della Regione e gli Assessori non possono annullare, revocare, riformare, riservare o avocare a sé o altrimenti adottare provvedimenti o atti di competenza dei dirigenti. In caso di inerzia o di ingiustificato ritardo il Presidente della Regione o gli Assessori fissano un termine perentorio per l'adozione dei relativi provvedimenti od atti. Permanendo l'inerzia od in caso di reiterata inosservanza delle direttive che determinino pregiudizio per l'interesse pubblico o nel caso di comportamenti contrari alla legge ed ai regolamenti, il Presidente della Regione o gli Assessori, previa contestazione, salvo nei casi di assoluta urgenza, possono nominare un commissario ad acta scelto tra i dirigenti di prima fascia dandone comunicazione alla Giunta regionale. Resta salvo il potere di annullamento per motivi di legittimità del Presidente della Regione."
La disposizione appena trascritta è inserita in un disegno organico di riforma dell'organizzazione amministrativa dell'intero comparto regionale e dei rapporti di lavoro dei dipendenti della Regione siciliana e degli enti pubblici non economici sottoposti a vigilanza e/o controllo della Regione, che - al fine altresì di accrescere l'efficienza dell'Amministrazione, razionalizzare il costo del lavoro pubblico e realizzare la migliore utilizzazione delle risorse - ha dato attuazione al principio di ripartizione dei poteri all'interno delle pubbliche amministrazioni, con la conseguente separazione tra le funzioni di indirizzo politico-amministrativo, riservate agli Organi di governo, e l'attività gestionale, demandata di converso, in via esclusiva, all'apparato burocratico.
Dalla introdotta, rigida, distinzione tra le competenze degli organi di governo e quelle dirigenziali discende, quale necessario corollario, l'esclusione in via di principio di una diretta ingerenza del vertice politico-amministrativo nell'attività dei dirigenti, ed il coerente e conseguente divieto di una alterazione dell'ordine legale delle competenze.
La relazione tra organi politici e dirigenti è dunque connotata dalla insussistenza di un rapporto di gerarchia in senso formale, ed in dipendenza di tale realtà giuridica, la disposizione sopra riportata preclude all'autorità di governo la possibilità di "annullare, revocare, riformare, riservare o avocare a sé o altrimenti adottare provvedimenti o atti di competenza dei dirigenti", ed anche nei casi di persistente inerzia, di reiterata inosservanza di direttive che determini un pregiudizio, o infine di comportamento contrario alle leggi ed ai regolamenti, prevede non la possibilità di sostituirsi al dirigente, ma la nomina di un commissario ad acta, e dispone infine che residua non un generale potere di annullamento conseguente ad una posizione di supremazia gerarchica, ma fa esclusivamente salvo quel "potere di annullamento per motivi di legittimità" che già positivamente in forza del previgente ordinamento - mantenuto, nello specifico, espressamente in vigore - è dato imputare al Presidente della Regione.
Occorre quindi con precisione connotare - individuandone limiti e carattere -il potere di annullamento presidenziale espressamente fatto salvo dall'art. 2, comma 4, ultimo periodo, della l.r. 15 maggio 2000, n. 10, al fine di identificare, in via generale, oltreché nella fattispecie che ha dato origine alla presente consulenza, l'ambito di legittimo esercizio.
A tal proposito va innanzitutto ribadito che la dizione "resta salvo", utilizzata dal legislatore regionale, fa desumere con certezza che nessuna imputazione di nuova potestà è stato inteso in tal modo disporre, ma semplicemente conservare in capo al Presidente un potere riconosciuto e preesistente.
Tale potere - meramente demolitorio, in quanto limitato, appunto, all'annullamento (per motivi di legittimità) degli atti dirigenziali, e con esclusione quindi di ogni intervento di riforma o di modifica degli stessi atti - non può tuttavia essere confuso con l'istituto dell'annullamento governativo straordinario ascritto al Governo dello Stato.
Ed invero, come ha avuto modo di precisare la Corte costituzionale (cfr. sentenza n. 73/1960 ed ivi richiamate sentenze nn. 24/1957 e 23/1959), il potere governativo generale di annullamento d'ufficio, in qualunque tempo, degli atti amministrativi di qualsiasi autorità, statale e non statale, con le sole limitazioni imposte dalle disposizioni costituzionali che stabiliscono tassativi mezzi di intervento statale nei confronti di enti particolarmente garantiti nella loro autonomia , quali le Regioni e le Province autonome - originariamente previsto e disciplinato dall'art. 6 del Testo unico della legge comunale e provinciale approvato con R.D. 3 marzo 1934, n. 383, richiamato dall'art. 2, comma 3, lettera p), della legge 23 agosto 1988, n. 400, recante "Disciplina dell'attività di Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri", ed in ultimo sancito dall'art. 138 del D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, recante il "Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali" - è un "potere di alta amministrazione e inerisce al carattere unitario dell'ordinamento della Pubblica Amministrazione nonostante la molteplicità dell'articolazione dell'organizzazione statale in una pluralità di organismi di varia autonomia ... e non può essere esercitato da altri che dal Governo dello Stato."
La sentenza del 1960, parzialmente appena riportata, appare ancora più rilevante in quanto resa proprio nei confronti della Regione siciliana e nonostante lo speciale Statuto di autonomia che la connota.
Ha ritenuto infatti la Corte che se pure lo Statuto attribuisce alla Regione una differenziata e più vasta autonomia, atta a farle riconoscere una posizione di particolare rilievo nel sistema delle autonomie e del decentramento realizzato nel Paese, ciò non vale "ad attribuirle poteri ulteriori rispetto a quelli statutariamente conferiti", con la conseguenza che l'imputazione al Governo regionale del potere governativo di annullamento degli atti amministrativi potrebbe essere considerato costituzionalmente legittimo solamente laddove sussistessero puntuali norme statutarie che ciò prevedessero.
E dunque tale potere "di carattere omnicomprensivo, il quale non inerisce ai singoli settori dell'attività amministrativa, e neanche ai poteri di supremazia e controllo propri dei singoli settori" (cfr. sempre sentenza n. 73/1960 della Corte costituzionale) resta ascritto in via esclusiva al Governo dello Stato, in quanto preordinato alla tutela dell'unità dell'ordinamento, e può essere conseguentemente esercitato esclusivamente per il perseguimento di esigenze di unitarietà e per prevalenti ragioni di interesse nazionale.
Nel richiamare infine quanto asserito dal Consiglio di Stato, secondo cui il potere di annullamento governativo trova "la sua ragion d'essere nell'obbligo gravante sul Presidente del Consiglio dei Ministri, sancito dall'art. 95 Cost., di assicurare il mantenimento dell'unità di indirizzo politico ed amministrativo, nel quadro di unità e di indivisibilità della Repubblica, di cui all'art. 5 Cost." (cfr. Sezione I, parere n. 1313 del 2 aprile 2003), e nell'escludere quindi, conclusivamente, che il fatto salvo "potere di annullamento per motivi di legittimità del Presidente della Regione", possa configurare l'annullamento governativo straordinario, si osserva che non appare neppure d'ausilio per identificare il citato potere di annullamento, richiamarsi a quanto sancito in proposito dalla legislazione statale.
Ed invero la disposizione nazionale che, alla luce della rigida distinzione tra le competenze degli organi di governo e quelle dirigenziali, analogamente alla disposizione regionale innanzi riportata, sancisce il divieto, per il competente Ministro, di "revocare, riformare, riservare o avocare a sé o altrimenti adottare provvedimenti o atti di competenza dei dirigenti" (art. 14, comma 3, D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165) dispone, all'ultimo periodo, che "resta salvo il potere di annullamento ministeriale per motivi di legittimità".
Nonostante l'apparente identità di prescrizione rispetto a quella regionale in commento, va rilevato che il potere conservato al Ministro trova il suo fondamento in una puntuale e peculiare norma, identificabile, secondo il Consiglio di Stato (cfr. Adunanza generale del 10 giugno 1999, parere n. 9/99), che pur riconosce "l'indubbio carattere ellittico della disposizione" nell'art. 3, comma terzo, del D.P.R. 30 giugno 1972, n. 748, recante una disciplina riferibile esclusivamente alle Amministrazioni dello Stato, ancorchè ad ordinamento autonomo, e non estensibile pertanto all'ambito regionale.
E dunque esclusa ogni ulteriore possibilità, si ritiene che il potere fatto salvo dall'art. 2, comma 4, ultimo periodo, della l.r. 15 maggio 2000, n. 10, trovi il suo fondamento nell'articolo 23, quarto comma, dello Statuto regionale, che imputa al Presidente della Regione la competenza a decidere "i ricorsi amministrativi, avanzati in linea straordinaria, contro gli atti amministrativi regionali", e soltanto nell'ambito di tale istituto singolare e anomalo - connotato da spiccati caratteri amministrativi e da un procedimento contenzioso sui generis,finalizzato alla risoluzione non giurisdizionale di un conflitto concernente la legittimità di atti amministrativi definitivi, e caratterizzato quale rimedio straordinario - possa esercitarsi quel potere di annullamento per motivi di legittimità del Presidente della Regione fatto salvo dalla disposizione più volte richiamata.

3.- Ai sensi dell'art. 15, comma 2, del "Regolamento del diritto di accesso ai documenti dell'Amministrazione regionale", approvato con D.P.Reg. 16 giugno 1998, n. 12, lo scrivente comunica preventivamente di acconsentire all'accesso al presente parere, presso codesto Dipartimento, da parte di eventuali soggetti richiedenti.
Si segnala inoltre che, laddove Codesta Amministrazione entro novanta giorni dalla ricezione, non comunichi l'esistenza di motivi ostativi, si procederà, giusta delibera della Giunta regionale n. 229 dell'8 luglio 1998, all'inserimento del presente parere nella banca-dati "FoNS", ed alla conseguente diffusione.