Pos.1	Prot. N. /193.2006.11

Oggetto: Programmazione - PRAI: Programma regionale di azioni innovative 2000/2006 "Innovazione Sicilia" - Azione 7.1 "Progetti innovativi e reti di cooperazione" - Costi del personale - Spese ammissibili.




Allegati n...........................


PRESIDENZA DELLA REGIONE

DIPARTIMENTO DELLA PROGRAMMAZIONE

PALERMO





1. Con nota 11 luglio 2006, n. 4123/V.14.1, sollecitata con successiva nota 11 agosto 2006, n. 7589/V.14.1, è stata rappresentata una problematica in buona sostanza attinente all'interpretazione di alcune clausole del "Vademecum sulle spese ammissibili", elaborato dal medesimo Dipartimento, il cui obiettivo, recita l'introduzione al Vademecum, è quello "di fornire le informazioni necessarie a supporto di una efficiente ed efficace gestione dei progetti nell'ambito del Programma Regionale Azioni Innovative (PRAI) Innovazione Sicilia".
Premesso che il PRAI si pone l'obiettivo di innescare processi di diffusione dell'innovazione nell'economia regionale, attraverso la creazione di reti di cooperazione tra imprese, centri di ricerca, centri di servizi alle imprese ed enti, e che la costituzione delle reti di cooperazione ammesse a finanziamento è prevista in forma di consorzi o di associazione temporanea di imprese - si chiede di conoscere a quali soggetti, componenti la rete temporanea di imprese, vanno riferite le attività professionali realizzate da personale dipendente dalle imprese beneficiarie del contributo, considerando che il Vademecum esclude l'ammissibilità della spesa sostenuta per l'attività di ordinaria gestione svolta dal personale dipendente, escludendo altresì dalle attività professionali ammissibili a finanziamento quelle prestate dal legale rappresentante e i componenti dell'organo di amministrazione del consorzio e, nell'ambito delle imprese partecipanti al progetto, dai titolari di imprese individuali, i legali rappresentanti e i soci di società di persone e i legali rappresentanti e i componenti dell'organo di amministrazione di società di capitali.
Considerato poi che per la medesima voce di spesa "attività professionali", il Vademecum richiama la nuova tipologia del lavoro a progetto di cui all'art. 61 del D.Lgs. 10 settembre 2003, n. 276, con riferimento ad essa si chiede se sia legittima la stipulazione di contratti a progetto tra il capofila di una delle reti beneficiarie dell'azione e i componenti del proprio consiglio di amministrazione, o con il presidente del consorzio di imprese, od ancora con dipendenti pubblici e se sia legittima la stipulazione con uno stesso soggetto di più contratti a progetto.

2. In ordine alla problematica proposta si evidenzia la circostanza che la richiesta di parere verte sull'interpretazione di un atto amministrativo, quale il Vademecum, posto in essere dalla medesima amministrazione richiedente e la cui interpretazione andrebbe posta in essere dal soggetto redigente.
Va peraltro rilevato che la competenza ascritta a questo Ufficio dal Testo unico delle leggi sull'ordinamento del Governo e dell'Amministrazione della Regione siciliana, di cui al D.P. Reg. 28 febbraio 1979, n. 70, risulta circoscritta, per quanto qui rileva, all'ipotesi di "pareri sull'interpretazione dello Statuto e di norme legislative e regolamentari".
Cionondimeno, in uno spirito di fattiva collaborazione ed allo scopo di assicurare un corretto e celere esercizio dell'azione amministrativa, non ci si esime dal rendere il proprio avviso.

3. Come specificato dal Vademecum, al paragrafo categorie di spese ammissibili, le attività professionali considerate sono quelle "realizzate dal personale dipendente delle imprese beneficiarie" e cioè delle imprese consorziate o raggruppate. Tra detto personale si fa rientrare, per esplicita previsione, anche il personale che i centri di ricerca aderenti alle reti distaccano temporaneamente presso le predette imprese per le finalità del progetto finanziato.
La tipologia di personale dipendente, utilizzabile per lo svolgimento di attività professionali (che non siano quindi quelle poste in essere per l'ordinaria gestione dell'impresa) è chiaramente specificata dal Vademecum in riferimento alla voce di spesa, attività professionali,e comprende:
- personale assunto a tempo indeterminato;
- personale assunto a tempo determinato;
- personale assunto con contratti di collaborazione coordinata e continuativa.
Il personale con contratto di lavoro a progetto, di cui all'art. 61 del D.L.gs. 276/2003, richiamato dal Vademecum, costituisce una particolare categoria di personale assunto con contratto di collaborazione coordinata e continuativa.
Con riferimento al quesito relativo alla conclusione di più contratti a progetto con uno stesso soggetto - attinente al medesimo progetto finanziato con la specifica azione, o fasi dello stesso - non si rinvengono nella specifica disciplina normativa divieti alla stipula di più contratti di lavoro a progetto contemporaneamente, a meno che nel contratto non si preveda diversamente e semprechè non si crei attività concorrente tra i vari committenti.
Si osserva tuttavia che il contratto di lavoro a progetto non è applicabile a determinate prestazioni e, tra queste, il citato art. 61 esclude in generale quelle degli amministratori, sindaci e partecipanti a organi collegiali. Tale esclusione appare diversa dalla previsione contenuta nel Vademecum che, invero, è riferibile alle voci di spesa che le imprese beneficiarie richiedono di ammettere a contributo. Il contributo pubblico, cioè, non è ammesso se la voce di spesa riguardi la prestazione di attività professionali svolte all'interno del progetto dal legale rappresentante e dai componenti l'organo di amministrazione del consorzio, nonchè dai titolari delle imprese individuali partecipanti al progetto, dai legali rappresentanti e dai soci di società di persone e dai legali rappresentanti e dai componenti dell'organo di amministrazione di società di capitali.
Con l'esclusione considerata dal Vademecum l'Amministrazione, non solo non ammette a contributo la spesa per la particolare forma del contratto di lavoro a progetto (rientrante nella terza delle tre tipologie contrattuali elencate per il personale delle imprese beneficiarie), ma non ammette a contributo con quei soggetti nessuna delle tre forme contrattuali indicate: contratto di lavoro a tempo indeterminato, a tempo determinato e contratto di collaborazione coordinata e continuativa
Il Vademecum non impedisce la conclusione dei contratti di lavoro considerati con i soggetti esclusi, semplicemente non ne ammette la spesa a contributo. Discende da ciò che non è ammissibile a contributo la spesa relativa al contratto di lavoro concluso tra il capofila della rete e i componenti del proprio consiglio di amministrazione, così come quello concluso con il presidente del consorzio di imprese.
La ratio dell'esclusione dei soggetti considerati dal Vademecum nasce dalla necessità di "estraneità" del personale che svolgerà l'attività professionale all'amministrazione delle imprese o dell'organizzazione costituita tra i partecipanti alle reti. risponde altresì evitare all'esigenza di evitare commistioni e sovrapposizioni che potrebbero concretizzare anche un aiuto al funzionamento delle imprese (attraverso una sostanziale coincidenza tra le persone che richiedono il contributo e i realizzatori dell'attività professionale per cui l'agevolazione è richiesta). Allo stesso tempo, appare finalizzata a garantire al soggetto pubblico finanziatore l'imparzialità dell'attività professionale prestata, permettendo all'Amministrazione di svolgere la propria analisi sull'efficacia dei progetti finanziati al raggiungimento del fine cui la singola azione è orientata.

4. Per ciò che riguarda invece la differente problematica del contratto di lavoro stipulato con dipendenti pubblici si segnala che la questione è stata ampiamente trattata nel parere - che si ritiene di condividere - dell'Ufficio per il personale delle pubbliche amministrazioni - Servizio per trattamento del personale del Dipartimento della funzione pubblica - 18 novembre 2003, n. 182/03, e di cui si riportano taluni passaggi.
L'art. 98 della Costituzione pone il dovere di esclusività delle prestazioni dei dipendenti della pubblica amministrazione, nel senso dell'inconciliabilità tra l'impiego presso l'amministrazione pubblica ed il contestuale svolgimento di altre attività lavorative. Il principio è stato generalmente riconfermato dai successivi interventi legislativi sulla materia confluiti nell'art. 53 del D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, fatti salvi taluni regimi speciali. Allo stato della vigente legislazione, l'unico temperamento è quello contenuto all'art. 1, comma 56 e seguenti, che consente al dipendente pubblico con prestazione di lavoro part-time non superiore al 50% di quella a tempo pieno di svolgere attività libero-professionale ed attività di lavoro subordinato o autonomo.
Solo in tale ipotesi il cumulo di lavoro è legislativamente consentito con il solo limite della valutazione, da parte dell'amministrazione di appartenenza, che non sussista un eventuale conflitto di interessi con la specifica attività di servizio svolta dal dipendente, che non si vengano a determinare vantaggi per sè o per altri nell'esercitare le attività ulteriori sfruttando la qualità di dipendente della pubblica amministrazione, e che vengano salvaguardate le energie lavorative del dipendente a favore dell'ente di appartenenza, in funzione di dover assicurare, da parte di questi, il migliore rendimento nei confronti dell'amministrazione dalla quale dipende (cfr. Cons. Stato, sez. V, 13 gennaio 1999, n.24).
Per ciò che attiene al rapporto di lavoro a tempo pieno con la p.a. è certa l'incompatibilità - sancita dall'art. 59 e seguenti del D.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3 - con la contestuale titolarità di altro impiego privato quando questo rivesta i caratteri della continuità e della professionalità, intendendosi per tale un'attività che sia prevalente rispetto alle altre, nonchè direttamente ed adeguatamente lucrativa (cfr. Corte dei conti, sez. contr, delibera 21 maggio 1984, n. 1450). Partendo da questi parametri va valutata la nuova tipologia del "lavoro a progetto", quale rapporto di collaborazione (avente le stesse caratteristiche della collaborazione coordinata e continuativa), per l'esecuzione di determinati progetti specifici, o appositi programmi di lavoro o fasi di esso, predisposti dal committente, ma gestiti in autonomia dal lavoratore con finalità di risultato.
Dalla valutazione dei singoli elementi che caratterizzano la prestazione del lavoro a progetto, "emerge come la realizzazione di un programma, di un progetto o di una sua fase, rispetto alla quale il prestatore si obbliga a conseguire il risultato pattuito, comporta, generalmente, un impegno rilevante se caratterizzato dalla continuità dell'azione e, quindi, con conseguente sensibile sottrazione di energie lavorative all'attività che il dipendente della pubblica amministrazione deve rendere, con carattere di esclusività, a favore del suo datore di lavoro, tale da far supporre che possa risultare prevalente rispetto a quest'ultima o, comunque, di tale intensità, quanto ad impegno profuso ed energie dedicate, da apparire inconciliabile con le obbligazioni dedotte nell'ambito del rapporto di lavoro in atto con l'amministrazione. Anche l'aspetto economico deve risultare attentamente monitorato, in quanto un tale impegno dovrà risultare adeguatamente remunerato, venendosi, così, a realizzare un ulteriore elemento paradigmatico tra quelli individuati, dalla Corte dei Conti, come sintomatico della situazione di incompatibilità".
Nei termini il reso parere.