POS. II Prot._______________/222.11.06

OGGETTO: Ambiente - Emissioni in atmosfera - Autorizzazioni - Iter.




ASSESSORATO REGIONALE DEL TERRITORIO E DELL'AMBIENTE
Dipartimento Territorio e Ambiente
PALERMO









1. Con nota prot. n. 58206 dell'11 settembre 2006 codesto Dipartimento ha chiesto allo Scrivente se, in ordine al procedimento per il rilascio delle autorizzazioni alle emissioni in atmosfera derivanti da impianti, alla luce della nuova disciplina recata dal D.Lgs. 3 aprile 2006, n.152, che ha abrogato e sostituito il D.P.R. 24 maggio 1988, n.203, sia ancora necessario il parere delle Commissioni provinciali per la tutela dell'ambiente (CPTA) già previsto da disposizioni regionali, o se, invero, come è avviso di codesta Amministrazione, l'abrogazione del D.P.R. n.203/1988 cit. abbia comportato la "inapplicabilità di norme, decreti e circolari regionali ad esso collegati o ad esso connessi, con particolare riferimento all'iter autorizzatorio ante D.Lgs. 152/2006".
Codesto Dipartimento ha chiesto, altresì, se per "l'identificazione" delle Province, competenti al rilascio delle autorizzazioni alle emissioni in atmosfera di impianti a ridotto inquinamento, resta salvo quanto previsto dall'art.6, l.r. 3 ottobre 1995, n.71, come è avviso di codesta Amministrazione "con l'applicazione, tuttavia, delle nuove procedure delle conferenze di servizi e senza il passaggio del parere delle CPTA, come originariamente previsto dal comma 4 del suddetto articolo della l.r.".


2. Sulla questione suesposta si osserva quanto segue.

La competenza delle Commissioni provinciali per la tutela dell'ambiente a fissare i limiti delle emissioni inquinanti derivanti da insediamenti produttivi e urbani trae origine dall'art.17, l.r. 18 giugno 1977, n.39 e dall'art.18, l .r. 4 agosto 1980, n.78.

Con la l.r. 18 giugno 1977, n.39, recante "Norme per la tutela dell'ambiente e per la lotta contro l'inquinamento", il legislatore regionale interveniva per la prima volta nella materia ambientale, disponendo che "Nell'ambito della Regione siciliana le leggi nazionali dirette alla tutela dell'ambiente si applicano con le integrazioni e le specificazioni contenute nella presente legge" (art.1).

In particolare, la legge istituiva, presso ogni ufficio del medico provinciale, la Commissione per la tutela dell'ambiente e la lotta contro l'inquinamento (art.16).
La CPTA, secondo quanto testualmente disposto dall'art.17, l.r. n.39/1977, cit.:
"- verifica il possesso, da parte degli insediamenti produttivi ed urbani, di impianti, installazioni o di altri dispositivi idonei a contenere entro i limiti prescritti lo smaltimento delle scorie inquinanti sia nell'atmosfera che nelle acque o nel sottosuolo, per accertare il contributo all'inquinamento;
- formula pareri su richiesta del Comitato regionale per la tutela dell'ambiente e su richiesta degli enti locali;
- esamina ed analizza i dati acquisiti in tema di rilevamento dell'inquinamento e promuove adeguate iniziative;
- effettua i sopralluoghi richiesti dal Comitato regionale per la tutela dell'ambiente e dagli enti locali;
- svolge periodicamente indagini epidemiologiche anche per la individuazione di eventuali relazioni tra l'inquinamento e la salute degli addetti agli impianti e delle popolazioni.".

Successivamente, la legge regionale 4 agosto 1980, n.78, recante "Modifiche ed integrazioni alla legge regionale 18 giugno 1977, n. 39, riguardante norme per la tutela dell'ambiente e per la lotta contro l'inquinamento.", all'art.18 ha disposto che:
"Fermo restando l'obbligo di cui all'art. 20 della legge 13 luglio 1966, n. 615, di limitare le emissioni inquinanti entro i più ristretti limiti che il progresso della tecnica consente, le commissioni provinciali di cui all'art. 16 della legge regionale 18 giugno 1977, n. 39, provvedono a fissare i limiti di emissione ai sensi del decreto del Presidente della Repubblica n. 322 del 15 aprile 1971.".

Si tratta di previsioni legislative anteriori allo stesso D.P.R. 24 maggio 1988, n.203, oggi abrogato dal D. Lgs. 3 aprile 2006, n.152.
Può essere d'ausilio, pertanto, per una corretta impostazione della problematica in oggetto, ricostruire l'originario contesto normativo statale, e le sue successive modifiche.

Al riguardo, si possono distinguere tre fasi.
I) In materia di inquinamento atmosferico le disposizioni statali vigenti al momento dell'entrata in vigore delle suddette disposizioni regionali, erano quelle di cui alla L. 13 luglio 1966, n.615 recante "Provvedimenti contro l'inquinamento atmosferico" e al relativo regolamento di esecuzione emanato con D.P.R. 15 aprile 1971, n.322, limitatamente al settore delle industrie.

Nell'impianto normativo statale richiamato, la competenza al rilascio dell'autorizzazione per installazioni, ampliamenti e modifiche di stabilimenti industriali si intestava in capo al sindaco.

La legge n.615/1966 affidava l'accertamento del contributo all'inquinamento atmosferico da parte degli stabilimenti industriali, su richiesta delle autorità comunali o provinciali interessate, al comitato regionale contro l'inquinamento atmosferico, da istituire a norma dell'art.5, l.cit., prevedendo altresì che "A tal fine, il Comitato regionale, ove lo ritenga necessario, delega per i sopralluoghi agli stabilimenti industriali una apposita Commissione provinciale composta dal medico provinciale che la presiede, da un rappresentante del Comune, dal comandante provinciale dei vigili del fuoco, dal direttore del laboratorio chimico provinciale, da un ispettore del lavoro, da un rappresentante della Camera di commercio, industria e agricoltura, da un esperto di chimica-fisica, da un esperto in chimica industriale designati dal Comitato regionale." (v. art.20, secondo e terzo comma, l. n.615/1966).

In sintesi, come specificamente prescritto dal D.P.R. n.322/1971 cit.: "Il sindaco trasmette gli atti al comitato regionale, il quale esprime il proprio parere sul progetto degli impianti di abbattimento nel termine massimo di sessanta giorni, tenendo conto anche dei limiti di immissione fissati ai sensi dell'art.8 del regolamento. Nel parere, il Comitato indica i limiti delle emissioni fissati secondo i criteri di cui all'art.3, terzo comma, D.P.R. cit., nonchè la periodicità dei rilevamenti delle emissioni stesse che debbono essere effettuati dalla direzione dello stabilimento industriale" (v. art.5, terzo comma, D.P.R. cit.).

Le predette norme statali hanno trovato applicazione in ambito regionale con "le integrazioni e le specificazioni" contenute nella l.r. n.39/1977 cit. e nella successiva l.r. n.78/1980, che la prima ha modificato e integrato (art.1, l.r. n.39/1977).

In particolare, nell'esercizio dei propri poteri di organizzazione delle funzioni amministrative, la Regione siciliana, come sopra visto, ha assegnato il compito di fissare i limiti alle emissioni "ai sensi del D.P.R. n.322/1971" alle CPTA (v. art.18, l.r. n.78/1980 cit.).

II) Com'è noto, nel 1988 è mutato il quadro statale di riferimento.
Infatti, con il D.P.R. 24 maggio 1988, n.203, la legislazione italiana si è adeguata ad alcune delle principali direttive comunitarie in tema di inquinamento atmosferico (direttive CEE nn. 80/779, 82/884, 84/360 e 85/203), dettando una nuova disciplina in materia di qualità dell'aria e di inquinamento prodotto dagli impianti industriali.
La competenza ad autorizzare l'apertura di nuovi impianti industriali è stata sottratta al sindaco ed attribuita alla regione (cfr. art.6, D.P.R. cit), mentre al comune restavano le potestà generali di rilascio della concessione edilizia e del nulla osta di agibilità dell'impianto, nonché funzioni meramente consultive sulle autorizzazioni di competenza regionale.
Il D.P.R. cit. si articolava in norme puntuali e dettagliate in ordine agli obiettivi, ai controlli e alle sanzioni applicabili. Pur tuttavia rimetteva alle singole regioni la concreta individuazione delle "autorità regionali" competenti.

Nella Regione siciliana, la predetta normativa statale è stata applicata con "le integrazioni e le specificazioni" recate dalle ll.rr. nn.39/1977 e 78/1980 sopra viste (rimaste compatibili con la nuova disciplina) e secondo le puntuali istruzioni fornite con successive circolari assessoriali (v. circ. ass. 26 giugno 1989, n.44062; circ. ass. 18 settembre 1989, n.56868; circ. ass. 9 marzo 1994, n.18042), che hanno assegnato la competenza al rilascio dell'autorizzazione all'Assessore regionale per il territorio e per l'ambiente, previo parere delle competenti Commissioni provinciali per la tutela dell'ambiente.

III) Da ultimo, la Parte V del D.Lgs. 29 aprile 2006, n.152 ha riorganizzato tutta la disciplina nazionale in materia di tutela dell'ambiente atmosferico, abrogando espressamente all'art.280 il D.P.R. 24 maggio 1988, n.203, nonchè la l. n.615/1966 cit. (art.289, D.Lgs. ult. cit..).
In particolare, il D.Lgs. cit., Parte V, ha riassunto nei suoi tre titoli tre importanti filoni normativi: il Titolo I tratta, infatti, la prevenzione e la limitazione delle emissioni in atmosfera di impianti e attività, il Titolo II detta norme in materia di impianti termici e civili e, infine, il Titolo III riassume la disciplina dei combustibili.

Un'importante novità introdotta dal D.Lgs. cit. riguarda il procedimento di autorizzazione alle emissioni in atmosfera.
In particolare, l'art.269 al riguardo dispone che:
"3. Ai fini del rilascio dell'autorizzazione, l'autorità competente indice, entro trenta giorni dalla ricezione della richiesta, una conferenza di servizi ai sensi degli articoli 14 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241, nel corso della quale si procede anche, in via istruttoria, ad un contestuale esame degli interessi coinvolti in altri procedimenti amministrativi e, in particolare, nei procedimenti svolti dal comune ai sensi del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, e del regio decreto 27 luglio 1934, n. 1265. Eventuali integrazioni della domanda devono essere trasmesse all'autorità competente entro trenta giorni dalla richiesta; se l'autorità competente non si pronuncia in un termine pari a centoventi giorni o, in caso di integrazione della domanda di autorizzazione, pari a centocinquanta giorni dalla ricezione della domanda stessa, il gestore può, entro i successivi sessanta giorni, richiedere al Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio di provvedere, notificando tale richiesta anche all'autorità competente. Il Ministro si esprime sulla richiesta, di concerto con i Ministri della salute e delle attività produttive, sentito il comune interessato, entro novanta giorni o, nei casi previsti dall'articolo 281, comma 1, entro centocinquanta giorni dalla ricezione della stessa; decorso tale termine, si applica l'articolo 2, comma 5, della legge 7 agosto 1990, n. 241.".

Le modifiche concernono le modalità procedimentali: la nuova normativa rivede il procedimento al fine di renderlo armonico con i principi di semplificazione di cui alla legge 7 agosto 1990, n. 241 e succ. mod. e integraz.: scompare la richiesta di parere al comune di competenza ed è prevista invece una conferenza di servizi nella quale vengono esaminati, in via istruttoria, gli interessi coinvolti.


3. Alla luce di quanto suesposto, si osserva quanto segue.

Le disposizioni regionali che attribuiscono la competenza a fissare i limiti alle emissioni derivanti da insediamenti produttivi ed urbani alle CPTA non sono mai state espressamente abrogate.

Peraltro, la tecnica normativa utilizzata dal legislatore regionale è, come esplicitato all'art.1, l.r. n.39/1977, quella di rinviare alle "leggi nazionali" che disciplinano la materia, con le integrazioni e le specificazioni necessarie ad adattare le medesime all'organizzazione amministrativa regionale.
Trattasi di un rinvio alla fonte statale, prima ancora che a singole specifiche disposizioni, che implica, quindi, l'adozione automatica delle eventuali future norme che l'ordinamento richiamato (statale) dovesse emanare.
In altri termini, il richiamo è fatto non soltanto alla norma in vigore alla data dell'effettuato richiamo, ma a tutte le eventuali norme a quella successive che la medesima abrogano o modificano o integrano ("il rinvio formale ad altre norme contenute in una legge, importa che questa abbia una portata sempre valida nel tempo in relazione non solo alle norme preesistenti alla data di entrata in vigore della norma di rinvio, ma anche alle altre emanate successivamente, salvo espressa contraria disposizione legislativa": cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 23 ottobre 1973, n. 850 che richiama Adunanza plenaria 26 maggio 1959, n. 10).

Dall'impianto normativo regionale esaminato deriva, dunque, che tutte le leggi nazionali in materia di ambiente trovano applicazione, ma con le integrazioni e specificazioni previste dalle norme regionali.

Occorre però verificare se le predette disposizioni regionali concernenti la CPTA risultino inapplicabili per incompatibilità con le nuove disposizioni dettate dal D.Lgs. n.152/2006 cit. (abrogazione tacita).
Va premesso al riguardo che la suddetta incompatibilità si verifica solo quando fra le leggi considerate vi sia una contraddizione tale da renderne impossibile la contemporanea applicazione, cosicchè dall'applicazione ed osservanza della nuova legge derivi necessariamente la disapplicazione o l'inosservanza dell'altra (così, giurisprudenza costante: cfr., tra le tante, Cass., sez. I, n.2502 del 21.02.2001; Cass., sez. lav., n.1760 del 18.02.1995).

Ora, l'art.269, D.Lgs. n.152/2006 si limita ad introdurre una diversa modalità procedimentale, quella della conferenza di servizi, al fine di adeguare l'iter ai nuovi principi che informano in generale il procedimento amministrativo, ai sensi della legge n.241/1990 e succ. mod. e integraz.
Per di più, le nuove disposizioni non intervengono sull'assetto delle competenze che, salve nuove statuizioni regionali, potrebbero rimanere invariate rispetto al sistema precedente.
Infatti, il testo normativo in esame lascia ampi margini alle regioni in ordine all'organizzazione della materia, come esplicitato all'art.268, lett. o), D.Lgs. cit. che chiarisce che, ai fini del titolo V, l'autorità competente è "la regione o la provincia autonoma o la diversa autorità indicata dalla legge regionale quale autorità competente al rilascio dell'autorizzazione alle emissioni e all'adozione degli altri provvedimenti previsti dal presente titolo; ...".

Nè, ancora, la circostanza che l'attuale Titolo V, Parte seconda, della Costituzione riserva alla legislazione esclusiva dello Stato la "tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali" (v. art.117, secondo comma, lett. s, Cost.) assume in qualche modo rilievo nella problematica in esame, dal momento che, come già detto, l'art.269, D.Lgs. n.152/2006 cit. non reca innovazioni sostanziali in ordine alla fase istruttoria, tali da potere incidere sulle disposizioni regionali, rendendole inapplicabili.

Nè, infine, può argomentarsi una incompatibilità dell'"organo collegiale" con la modalità procedimentale della conferenza di servizi, dal momento che il parere della CPTA può comunque essere acquisito in sede di conferenza.
In conclusione, sembra allo Scrivente che l'iter autorizzatorio -come già in passato verificatosi con l'entrata in vigore del D.P.R. n.203/1988- rimane ancora una volta soggetto alla disciplina derivante dalla normativa statale (art.269, D.Lgs. n.152/2006 cit.), con le integrazioni e specificazioni regionali (art.17, l.r. n.39/1977, cit. e art.18, l .r. 4 agosto 1980, n.78).


4. In ordine al secondo quesito sottoposto allo Scrivente si osserva quanto segue.

L'art.6, l.r. 3 ottobre 1995, n.71, recante "Disposizioni urgenti in materia di territorio e ambiente.", testualmente dispone che:
"Autorizzazioni ad attività a ridotto inquinamento atmosferico ed a ridotto impatto ambientale. - 1. Le autorizzazioni di carattere ambientale attualmente rilasciate dall'Assessorato regionale del territorio e dell'ambiente per impianti ed attività non sottoposti a procedure di valutazione dell'impatto ambientale secondo le specifiche disposizioni di legge, sono rilasciate dalle Province regionali.
2. Le autorizzazioni di cui al comma 1 sono rilasciate sulla base di schemi generali di autorizzazione, indicanti prescrizioni tecniche e modalità di esercizio, per singoli impianti o attività produttive, predisposti dall'Assessorato regionale del territorio e dell'ambiente.
3. Nelle more dell'emanazione della legge regionale in materia di valutazione dell'impatto ambientale, permangono di competenza del predetto Assessorato le autorizzazioni per attività o per opere incluse negli elenchi 1 e 2 della direttiva comunitaria n. 337 del 1985.
4. Per l'esercizio delle funzioni di cui al comma 1, le province si avvalgono delle Commissioni provinciali per la tutela dell'ambiente.
5. Con decreto del Presidente della Regione, sulla base di un atto ricognitivo predisposto dall'Assessore regionale per il territorio e l'ambiente, entro trenta giorni dall'entrata in vigore della presente legge, sono individuati gli impianti e le attività di cui al comma 1 e le fonti normative di riferimento.".

Con D.P.Reg. 24 marzo 1997 sono stati individuati gli impianti e le attività per i quali le autorizzazioni di carattere ambientale, e segnatamente le autorizzazioni ex D.P.R. n.203/1988, sono rilasciate dalle Province regionali (art.1 e allegato I).
All'art.3, D.P.Reg. ult. cit. è stato chiarito che le Province, per il rilascio delle autorizzazioni si avvalgono delle commissioni provinciali per la tutela dell'ambiente.
"Nuove direttive per l'ottenimento di autorizzazioni alle emissioni in atmosfera, ai sensi del D.P.R. 24 maggio 1988, n.203" sono state fornite da codesto Assessorato con D.A. 18 aprile 2001 ove, all'art.2, ult. co., è stata ribadita la competenza ex art.6, l.r. n.71/1995 al rilascio delle autorizzazioni in capo al presidente della provincia regionale sul cui territorio ricade l'impianto da autorizzare.

Alla luce delle argomentazioni sopra svolte, risulta evidente che l'entrata in vigore del D.Lgs. n.152/2006 non travolge la competenza della Provincia al rilascio delle autorizzazioni e quella della CPTA all'emanazione del parere ex art.6, l.r. n.71/1995, ma introduce la modalità della conferenza di servizi..
Infatti, si è già sottolineato che il D.Lgs. ult.cit. prevede la possibilità che la Regione indichi con propria legge la diversa autorità competente al rilascio dell'autorizzazione alle emissioni e all'adozione degli altri provvedimenti previsti dal presente titolo (art.268, lett. o).
Infine, quanto sopra detto in ordine alle disposizioni regionali che prevedono il parere della CPTA in seno al procedimento per il rilascio delle autorizzazioni, non può che essere ribadito con riferimento alla previsione di cui all'art..6, quarto comma, l.r. n.71/1995: permane dunque la necessità di richiedere il parere delle CPTA, ma in seno alla conferenza di servizi.

Ove, comunque, codesto Dipartimento voglia rimodulare i procedimenti di cui sopra eliminando l'intervento delle CPTA, potrà farsi promotore di un'iniziativa legislativa in tal senso.
Nelle superiori considerazioni è il parere dello Scrivente.

A termini dell'art. 15 del regolamento approvato con D.P.Reg. 16 giugno 1998, n. 12, lo Scrivente acconsente alla diffusione del presente parere in relazione ad eventuali domande di accesso inerenti il medesimo.
Codesta Amministrazione vorrà comunicare, entro novanta giorni dalla ricezione, l'eventuale possibilità che il parere stesso inerisca una lite, ovvero se intende differirne la pubblicazione sino all'adozione di eventuali provvedimenti amministrativi. Decorso tale termine senza alcuna comunicazione in tal senso si consentirà la diffusione sulla banca dati "FoNS", giusta delibera di Giunta regionale n. 229 dell'8 luglio 1998.