POS. II Prot._______________/263.11.2006

OGGETTO: Ambiente - Gestione rifiuti e tutela acque - D.Lgs. n.152/2006 - Applicabilità alla Regione siciliana.






ASSESSORATO REGIONALE DELL'AGRICOLTURA E DELLE FORESTE -
Dipartimento delle foreste
Corpo forestale
PALERMO





1. Con nota prot. n.441/ser.tut. del 23 ottobre 2006 codesto Dipartimento ha chiesto allo Scrivente se il D.Lgs. 3 aprile 2006, n.152, recante "Norme in materia ambientale" e, segnatamente, le parti terza e quarta del medesimo siano immediatamente applicabili alla Regione siciliana.
In particolare, per quanto concerne la parte terza, recante "Norme in materia di difesa del suolo e lotta alla desertificazione, di tutela delle acque dall'inquinamento e di gestione delle risorse idriche", per codesto Dipartimento le perplessità nascono dalla circostanza che, per un verso, l'art.14, lett. i), dello statuto della Regione siciliana attribuisce alla medesima la competenza esclusiva in materia di "acque pubbliche in quanto non siano oggetto di opere pubbliche d'interesse nazionale" e, per altro verso, l'art.117, lett. s), della Costituzione attribuisce alla potestà legislativa esclusiva dello Stato la "tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali".
In ordine alla parte quarta, recante "Norme in materia di gestione dei rifiuti e di bonifica dei siti inquinati", codesto Dipartimento chiarisce invece di ritenerla immediatamente applicabile in ambito regionale, avendo la medesima sostituito il D.Lgs. 5 febbraio 1997, n.22 già applicato in ambito regionale senza alcun recepimento formale.
Codesto Dipartimento, tuttavia, chiede se, in attesa dei provvedimenti attuativi della medesima ex art.264, D.Lgs. n.152/2006 cit., ad oggi, continuano a trovare applicazione le disposizioni di cui al D.Lgs. n.22/1997 abrogato.


2. Sulla questione suesposta si osserva quanto segue.

In data 29 aprile 2006 è entrato in vigore il D.Lgs. 3 aprile 2006, n.152, recante "Norme in materia ambientale".
Il decreto legislativo provvede al riordino, al coordinamento e all'integrazione delle disposizioni legislative in materia ambientale in conformità ai principi e ai criteri direttivi espressi nella legge 15 dicembre 2004, n. 308 ("Delega al Governo per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale e misure di diretta applicazione").

Le nuove disposizioni in parte recepiscono il contenuto delle fonti di settore e in parte lo innovano, accorpando le disposizioni per settori omogenei e abrogando leggi, decreti del Presidente della Repubblica, decreti del Presidente del Consiglio e decreti ministeriali.
Il provvedimento recepisce peraltro otto direttive comunitarie che ancora non avevano trovato ingresso nella legislazione italiana.

Il c.d. Codice dell'ambiente contiene in sintesi un nuovo corpus giuridico che regolamenta e riordina i principali settori di cui si compone la materia ambientale: procedure ambientali (parte seconda); acqua; difesa del suolo (parte terza); rifiuti e bonifiche (parte quarta); inquinamento atmosferico (parte quinta) e danno ambientale (parte sesta). Una parte prima contiene le disposizioni comuni.

In particolare, la parte terza del decreto legislativo n.152/2006 contiene "Norme in materia di difesa del suolo e lotta alla desertificazione, di tutela delle acque dall'inquinamento e di gestione delle risorse idriche".
La medesima è divisa in quattro sezioni: la sezione I si occupa di difesa del suolo e lotta alla desertificazione (artt. 53-72); la sezione II detta norme in materia di tutela delle acque dall'inquinamento (artt. 73-140); la sezione III disciplina la gestione delle risorse idriche (artt.141-169) ed, infine, la sezione IV contiene le disposizioni transitorie e finali (artt.170-176).
La parte quarta reca "Norme in materia di gestione dei rifiuti e di bonifica dei siti inquinati".


3. Sulla questione se sia necessario un formale recepimento delle norme contenute nella parte terza e quarta del D.Lgs. n.152/2006 cit. e, segnatamente, di quelle dettate in materia di tutela delle acque dall'inquinamento e di gestione delle risorse idriche, in prima approssimazione si può certamente affermare che le medesime trovano immediata applicazione in ambito regionale nel caso in cui il legislatore regionale non abbia provveduto a disciplinare la materia de qua.

Va chiarito al riguardo che nel vuoto normativo regionale, secondo i consolidati principi della Corte costituzionale, trova immediata applicazione la legge statale anche nelle materie in cui la Regione ha competenza esclusiva.
Invero, l'Assemblea regionale siciliana nei primi anni, attenendosi alla tesi negatrice di ogni possibile applicazione nella Regione delle leggi statali nelle materie di competenza regionale esclusiva e affermando che queste avrebbero potuto applicarsi solo in virtù di leggi regionali di recezione, aveva approvato vari provvedimenti di recezione di leggi statali.
Ma, prima l'Alta Corte, poi la Corte costituzionale si pronunciarono per l'incostituzionalità delle leggi regionali di recezione di leggi statali, dichiarando che, nelle ipotesi in cui la Regione, pur titolare di competenza legislativa esclusiva, non provvede a disciplinare una materia, o taluni aspetti di essa, con proprie norme, trova applicazione "di pieno diritto" anche in ambito regionale la disciplina di fonte statale, alla quale va riconosciuta efficacia suppletiva, nel senso che può operare in ambito regionale se e fino a quando la Regione non abbia predisposto una propria disciplina (v. C.Cost., sentt. n.18 del 1969 e n.165 del 1973).

Del pari, secondo i principi generali più volte affermati dalla suprema Corte, la legge statale è ritenuta inapplicabile solo nei casi in cui la Regione ha già esercitato la competenza esclusiva, disciplinando la materia: allorquando ciò avvenga si avrà, rispetto alla successiva legislazione statale, un effetto preclusivo (fermo restando l'obbligo di recepire le direttive comunitarie, le grandi riforme economico-sociali e fatti salvi gli altri eventuali limiti di natura costituzionale).
Peraltro, solo in queste ultime ipotesi (fattispecie regolate da leggi regionali), l'eventuale scelta del legislatore regionale di applicare le norme statali richiede un apposito intervento legislativo regionale

L'applicazione dei suddetti principi esaurisce la questione per quanto concerne la materia dei rifiuti.
Infatti, poiché, come ricordato da codesto Dipartimento, la Regione siciliana non ha mai emanato una propria disciplina organica sostanziale in materia di rifiuti, hanno sempre trovato applicazione le norme statali emanate prima con il D.P.R. 10 settembre 1982, n.915 e, successivamente, con D.Lgs. 5 febbraio 1997, n.22.
E' chiaro che, persistendo tale condizione, continuano a trovare applicazione tutte le successive norme statali che le prime hanno via via modificato, integrato o sostituito e, segnatamente, il D.Lgs. n.152/2006, che ha espressamente abrogato il predetto decreto legislativo n.22/1997.


4. Per quanto concerne invece la materia delle acque, è opportuno svolgere ulteriori considerazioni.
Le perplessità di codesto Dipartimento nascono dalla considerazione che lo statuto della Regione siciliana attribuisce alla medesima competenza legislativa esclusiva in materia di "acque pubbliche, in quanto non siano oggetto di opere pubbliche di interesse prevalentemente nazionale" (art.14, lettera i, statuto sic.).

Tuttavia occorre tenere conto che, come la Corte Costituzionale ha sempre rilevato, sia prima che dopo la riforma del Titolo V della Costituzione, la "tutela dell'ambiente" non può considerarsi una "materia" in senso tecnico, ma un "valore trasversale" costituzionalmente protetto che interseca altre materie (le tradizionali materie della tutela dei valori estetici e culturali e del paesaggio in particolare, della gestione e protezione del territorio; interessando anche l'esercizio di competenze in materia igienico-sanitaria, di caccia e pesca, di cave e miniere ecc.).
Così, per quanto concerne la tutela delle acque dall'inquinamento, va sottolineato che la normativa statale in esame incrocia (anche) la materia igienico-sanitaria, in ordine alla quale la Regione siciliana ha competenza concorrente ex art.17, lettera b) dello statuto e non esclusiva.

In secondo luogo, va rilevato che il legislatore regionale ha fatto scarso uso della potestà ex art.14, lettera i), dello statuto di guisa che, in mancanza di normazione regionale, hanno già trovato larga applicazione in ambito regionale le norme statali.
Ne deriva che il settore normativo delle acque ad oggi in vigore nella Regione siciliana risulta composto da norme regionali, da norme statali che, in assenza di normazione regionale, hanno trovato immediata applicazione, da norme statali che hanno fatto ingresso in ambito regionale a seguito di rinvio effettuato dal legislatore regionale con modifiche e integrazioni. Occorre peraltro tenere conto della natura dei predetti rinvii che, com'è noto, possono essere statici o dinamici. Non va, infine, dimenticato che in materia di acque sono intervenute molteplici direttive comunitarie, per cui occorre tenere altresì conto della supremazia delle stesse sulle norme regionali.

Ora, poichè la problematica sollevata concerne un corpo normativo ampio ed articolato che può dare adito a valutazioni differenti a seconda delle singole disposizioni considerate, questo Ufficio potrà effettuare un più compiuto esame soltanto con riferimento a specifiche disposizioni di legge che codesta Amministrazione vorrà sottoporre al medesimo, dovendosi verificare se le stesse disciplinino istituti già normati dal legislatore regionale o concernino materie che non sono di competenza di quest'ultimo o, infine, profili che non possono che avere una regolamentazione unitaria in ambito nazionale.

In linea generale si può per il momento ricordare che la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n.3 (recante "Modifiche al Titolo V della Parte seconda della Costituzione"), all'art.10 ha disposto che "Sino all'adeguamento dei rispettivi statuti, le disposizioni della presente legge costituzionale si applicano anche alle Regioni a statuto speciale ed alle province autonome di Trento e Bolzano per le parti in cui prevedono forme di autonomia più ampie rispetto a quelle già attribuite".
La norma configura un particolare rapporto tra norme degli statuti speciali e norme del titolo V della parte seconda della Costituzione, che si risolve in un giudizio di preferenza, nel momento della loro applicazione, a favore delle disposizioni costituzionali che garantiscono forme di autonomia più ampie rispetto a quelle attribuite dalle disposizioni statutarie (v. C.Cost. sentenza n.314 del 2003 e n.175 del 2006).

Va altresì tenuto conto che, come espressamente dichiarato nell'art.170, comma quarto, D.Lgs. n.152/2006, la parte terza del medesimo contiene norme di recepimento di direttive comunitarie in materia di acque.
Pertanto, in via di principio, le norme regionali in materia di acque vanno ritenute operanti, tranne che le stesse non siano in linea con le direttive comunitarie attuate con il D.Lgs. in esame; nel qual caso dovrebbero trovare diretta applicazione le disposizioni di cui al D.Lgs. n.152/06 (dal momento che la Regione non ha provveduto ad attuare essa stessa le direttive).


5. In ordine alla più specifica problematica posta con riferimento alla parte quarta del D.Lgs. n.152/2006 cit., si osserva quanto segue.
L'art.264, D.Lgs. n.152/2006 cit., recante "Abrogazione di norme", nel disporre alla lettera i) l'abrogazione del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n.22, prescrive testualmente che "Al fine di assicurare che non vi sia alcuna soluzione di continuità nel passaggio dalla preesistente normativa a quella prevista dalla parte quarta del presente decreto, i provvedimenti attuativi del citato decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22, continuano ad applicarsi sino alla data di entrata in vigore dei corrispondenti provvedimenti attuativi previsti dalla parte quarta del presente decreto".
Del pari all'art.265, D.Lgs. cit. viene disposto che "1. Le vigenti norme regolamentari e tecniche che disciplinano la raccolta, il trasporto e lo smaltimento dei rifiuti restano in vigore sino all'adozione delle corrispondenti specifiche norme adottate in attuazione della parte quarta del presente decreto" (primo comma, prima periodo).

La legge prevede l'ultrattività soltanto per i provvedimenti attuativi della previgente disciplina normativa.
Non può pertanto che escludersi, in mancanza di espressa previsione in tale senso del legislatore, la sopravvivenza od ultrattività delle disposizioni normative anteriori, espressamente abrogate dal D.Lgs. n.152/2006.
Troveranno quindi applicazione le nuove norme che non risultano condizionate all'emanazione delle norme tecniche.

Va per completezza segnalato che è stato emanato il D.Lgs. 8 novembre 2006, n.284, recante "Disposizioni correttive e integrative del D.Lgs. 3 aprile 2006, n.152, recante norme in materia ambientale" (pubblicato nella G.U.R.I. 24 novembre 2006, n.274), già in vigore dal giorno successivo alla sua pubblicazione nella gazzetta ufficiale.
Il provvedimento modifica gli artt.170 e 224, D.Lgs. n.152/06 (art.1, comma 3 e 6) e ne sopprime gli artt.159, 160 e 207 (art.1, comma 5).
Il medesimo stabilisce, in particolare, all'art.1, comma 1, che "1. Con decreto correttivo adottato prioritariamente, sono indicate le disposizioni della Parte terza e quarta del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, e dei relativi decreti attuativi, che continuano ad applicarsi e quelle abrogate.".
La predetta indicazione si era resa quanto mai opportuna in quanto l'errato recepimento della normativa comunitaria nei suindicati ambiti di disciplina aveva aggravato la posizione dell'Italia nei confronti dell'Unione europea.

Nelle superiori considerazioni è il parere dello Scrivente.

A termini dell'art. 15 del regolamento approvato con D.P.Reg. 16 giugno 1998, n. 12, lo Scrivente acconsente alla diffusione del presente parere in relazione ad eventuali domande di accesso inerenti il medesimo.
Codesta Amministrazione vorrà comunicare, entro novanta giorni dalla ricezione, l'eventuale possibilità che il parere stesso inerisca una lite, ovvero se intende differirne la pubblicazione sino all'adozione di eventuali provvedimenti amministrativi. Decorso tale termine senza alcuna comunicazione in tal senso si consentirà la diffusione sulla banca dati "FoNS", giusta delibera di Giunta regionale n. 229 dell'8 luglio 1998.