Pos. I Prot. _______ /276.06.11


OGGETTO: Contributi e finanziamenti - Agricoltura - Informazioni antimafia supplementari atipiche.

ASSESSORATO REGIONALE
DELL'AGRICOLTURA E DELLE FORESTE
Dipartimento regionale interventi strutturali
(Rif. nota 2 novembre 2006, n. 90506)

PALERMO

1. Con la lettera sopra indicata codesto Assessorato sottopone allo scrivente una problematica sollevata dall'Ispettorato provinciale dell'agricoltura di xxxxxxxxx concernente la "valenza delle c.d. "informazioni antimafia atipiche" quale possibile causa ostativa delle erogazioni finanziarie nell'ambito dei procedimenti di finanziamento" relativi alla Misura 4.06 del POR Sicilia 2000/2006.
In particolare vien chiesto " di conoscere la reale (ed eventuale) capacità interdittiva di tali informazioni "atipiche"" poiché se da un lato le predette informazioni "possono avere rilievo nell'ambito dell'attività discrezionale della P.A.", dall'altro lato non appare chiaro "se e in che termini possano influenzare l'attività vincolata dell'Amministrazione, come quella che sovrintende i finanziamenti di cui in argomento".

2. Preliminarmente all'esame della questione prospettata giova precisare, in via generale, che secondo il più recente orientamento giurisprudenziale (cfr. C.d.S., sez. IV, 15-11-2004, n. 7362; C.d.S., sez. VI, 16-04-2003, n. 1979), le c.d. informazioni prefettizie da acquisire ai fini dell'accertamento della eventuale sussistenza di un divieto di contrarre con le pubbliche amministrazioni, possono essere ricondotte a tre tipi:
-quelle ricognitive di cause di per sé interdittive di cui all'art. 4, comma 4, del D.Lgs. 8 agosto 1994, n. 490, nella parte in cui prevede che il Prefetto trasmette alle amministrazioni richiedenti le informazioni concernenti la sussistenza o meno delle cause di divieto o di sospensione dei procedimenti indicati nell'allegato 1 del medesimo D.Lgs. n. 490/1994;
-quelle relative ad eventuali tentativi di infiltrazione mafiosa tendenti a condizionare le scelte e gli indirizzi delle società o imprese interessate; anche tali informazioni sono previste dall'art. 4, comma 4, del D.Lgs. n. 490/1994 e la loro efficacia interdittiva, pure essa automatica, discende dalle valutazioni che il prefetto abbia compiuto a seguito delle "necessarie verifiche" di cui all'ultimo periodo del comma 4 citato;
- quelle supplementari (o atipiche) la cui efficacia interdittiva scaturisce da una valutazione autonoma e discrezionale dell'amministrazione destinataria dell'informativa prevista dall'art. 1 septies del d.l. 6 settembre 1982, n. 629, convertito dalla legge 12 ottobre 1982, n. 726, ed aggiunto dall' art. 2 della legge 15 novembre 1988, n. 486.
Trattasi di un insieme di strumenti, con funzione spiccatamente cautelare e preventiva, la cui disciplina partecipa della medesima ratio delle misure di prevenzione patrimoniale (sequestro e confisca) intese a combattere le associazioni di criminalità organizzata con l'efficace aggressione dei loro interessi economici; l'intento del legislatore, nel disciplinare la materia de qua, è stato dunque quello di accostare alle misure di prevenzione antimafia un altro significativo strumento di contrasto nei confronti della criminalità organizzata, consistente nella esclusione dell'imprenditore, sospettato di legami o di condizionamento da infiltrazioni mafiose, dal settore dei pubblici appalti, e, più in generale, dalla stipula di tutti quei contratti e dalla fruizione di tutti quei benefici che presuppongono la partecipazione di un soggetto pubblico e l'utilizzo di risorse della collettività.
Ciò detto in via generale, per quanto in particolare concerne le informazioni supplementari o atipiche appare opportuno richiamare il citato art. 1 septies del d.l. n. 629/1982, ai sensi del quale "L'Alto commissario può comunicare alle autorità competenti al rilascio di licenze, autorizzazioni, concessioni in materia di armi ed esplosivi e per lo svolgimento di attività economiche, nonché di titoli abilitativi alla conduzione di mezzi ed al trasporto di persone o cose, elementi di fatto ed altre indicazioni utili alla valutazione, nell'ambito della discrezionalità ammessa dalla legge, dei requisiti soggettivi richiesti per il rilascio, il rinnovo, la sospensione o la revoca delle licenze, autorizzazioni, concessioni e degli altri titoli menzionati".
Detto potere, originariamente appartenente alla figura dell'Alto Commissario Antimafia, rientra ora nella generale competenza del Prefetto in materia di rilascio di informazioni antimafia e si distingue dall'informativa definita come "tipica", ossia ad effetto interdittivo automatico, di cui all'art. 4, comma 4, del D.Lgs. n. 490/1994, poiché è fondata sull'accertamento di elementi i quali, pur denotando il pericolo di collegamenti tra l'impresa e la criminalità organizzata, non raggiungono la soglia di gravità e specificità richiesta dal predetto art. 4, comma 4, per dar vita ad un effetto legale di divieto di contrarre o di divieto di rilascio o di rinnovo di altri provvedimenti attributivi di benefici.
In altri termini, alla stregua dell'orientamento giurisprudenziale prevalente (cfr. ex plurimis TAR Campania n. 1319/2005; 12586/2004; TAR Reggio Calabria n. 21/2001), l'informativa supplementare o atipica -caratterizzandosi per la minore gravità della situazione di sospetti e coinvolgimenti dell'impresa con fenomeni di criminalità organizzata- è priva di efficacia interdittiva automatica e determina per l'autorità amministrativa titolare di un rapporto contrattuale con l'impresa o titolare di un generale potere autoritativo di controllo, l'onere di procedere ad una ulteriore valutazione in merito alla adozione di eventuali provvedimenti risolutori o comunque ostativi al sorgere o alla prosecuzione di rapporti con l'impresa sospetta.
L'informativa prefettizia supplementare si differenzia dunque dagli altri tipi di informativa sopra considerati per due ordini di motivi: anzitutto per la natura meramente partecipativa delle notizie e delle indicazioni i cui effetti sono rimessi esclusivamente alle valutazioni discrezionali dell'Amministrazione interessata (cfr. CGA, sez. giurisd., 16-9-2002, n. 543); alla predetta Amministrazione è in tal modo rimessa la facoltà e non anche l'obbligo di incidere su eventuali rapporti contrattuali in corso, per cui può affermarsi che l'informativa in esame costituisce il presupposto per l'esercizio di una funzione sostanzialmente di autotutela.
In secondo luogo poi, l'informativa de qua si distingue dalle altre informative considerate, poichè -laddove l'art. 1 septies del d.l. n. 629/1982 richiede una valutazione dell'Amministrazione "nell'ambito della discrezionalità ammessa dalla legge"- presuppone la sussistenza di una norma che attribuisca all'Amministrazione stessa un margine di valutazione discrezionale.
Sebbene l'informativa supplementare non abbia un effetto interdittivo automatico e si limiti a fornire all'Amministrazione interessata elementi per l'esercizio delle valutazioni discrezionali di sua competenza, tuttavia, la giurisprudenza ha altresì evidenziato che la discrezionalità della amministrazione in subiecta materia resta estremamente ristretta, proprio per una ragione di competenza (cfr. TAR Campania, sez. I, nn. 1319/2005, 2706/2006, 4408/2006). Ed invero, secondo il predetto orientamento giurisprudenziale, è da escludere che gli elementi che costituiscono espressione tipica di attività di polizia possano essere oggetto di autonoma valutazione da parte di un altro soggetto pubblico che per definizione normativa non ha alcuna competenza in materia; tutt'al più l'Amministrazione interessata può fare riferimento ad altri elementi, anche desumibili dalla sua specifica esperienza, per assumere le determinazioni del caso.
In particolare evidenzia altresì la medesima giurisprudenza che il sistema normativo non offre alle Amministrazioni destinatarie delle informative strumenti e capacità per apprezzare la correttezza e la rilevanza degli elementi e delle indicazioni fornite dalla Prefettura alla quale spettano, per competenza, le funzioni connesse alla classificazione, analisi elaborazione e valutazione delle notizie e dei dati specificamente attinenti ai fenomeni di criminalità organizzata; ne consegue che l'effettivo ambito della discrezionalità riservata all'Amministrazione destinataria delle informative risulta sostanzialmente depotenziato, almeno per quanto riguarda i contenuti delle suddette informative, e restano di competenza della medesima Amministrazione le determinazioni strettamente conseguenti da assumere in ordine alla sorte ed alla prosecuzione del rapporto con l'impresa sospettata.
Così delineato, in via generale, il quadro giurisprudenziale di riferimento in materia di comunicazioni supplementari atipiche, passando ora a considerare la fattispecie in esame, trattasi essenzialmente di accertare la valenza delle medesime informazioni nei procedimenti di finanziamentorelativi alla Misura 4.06 del POR Sicilia 2000/2006.
Al riguardo si fa presente anzitutto che le osservazioni e le considerazioni formulate dallo scrivente hanno ovviamente carattere generale e, in quanto tali, rilevano con riferimento a tutti i procedimenti finalizzati alla erogazione di finanziamenti pubblici e non solo con riferimento a quelli connessi all'attuazione del POR Sicilia 2000/2006.
Ciò detto, si precisa ora che in materia di erogazione di contributi o di altri benefici economici comunque denominati, anche dopo l'esaurimento della fase di ammissione al contributo, con conseguente nascita di un diritto soggettivo in capo al beneficiario, la pubblica amministrazione conserva il potere di autotutela, espressione dei principi di legalità, imparzialità e buon andamento dell'azione amministrativa, fissati dall'art. 97 cost., il cui esercizio implica attività discrezionale, idonea ad affievolire le preesistenti situazioni di diritto soggettivo del beneficiario, e finalizzata altresì a ripristinare situazioni contra legem, allorquando, ad esempio, si accerti la mancanza di una condizione soggettiva o oggettiva per l'erogazione del contributo stesso; l'erogazione dei contributi non consegue dunque automaticamente all'accertamento dei presupposti richiesti, ma costituisce esercizio di una funzione discrezionale tipicamente pubblicistica attribuita in relazione ad interessi generali (cfr. C.d.S., sez. IV, 31-03-2005, n. 1442; sez. VI, 23-09-2002, n. 4810).
Acclarata dunque la natura discrezionale e non vincolata dell'attività relativa alla concessione e alla erogazione dei finanziamenti pubblici deve conseguentemente concludersi nel senso che le informazioni prefettizie supplementari non possono non rilevare nei procedimenti finalizzati alla erogazione di finanziamenti pubblici.
Giova ora evidenziare che l'amministrazione, nell'esercizio della discrezionalità amministrativa e, cioè, nell'esercizio della facoltà di scelta tra più comportamenti giuridicamente leciti, sebbene debba tendere alla realizzazione dell'interesse pubblico primario di cui è portatrice, deve altresì considerare anche gli altri interessi secondari, di natura pubblica o privata, che vengono in gioco; essa, dunque, nel momento in cui esercita il potere discrezionale, è tenuta a compiere una ponderazione comparativa degli interessi secondari in ordine all'interesse primario.
Tale precisazione rileva ai fini della questione in esame laddove si consideri che, la valutazione discrezionale che l'amministrazione deve compiere, sulla base delle indicazioni e degli elementi forniti dalla informazione prefettizia supplementare, per accertare la possibilità di un utilizzo distorto dei finanziamenti pubblici destinati ad iniziative private, comporta in effetti la ricerca di un delicato equilibrio tra opposti interessi che fanno capo, da un lato, alla presunzione di innocenza di cui all'art. 27 Cost. ed alla libertà di impresa anch'essa costituzionalmente garantita e, dall'altro, alla efficace repressione della criminalità organizzata (cfr. C.d.S., sez. VI, 9-5-2006, n. 4574).
Ed invero, l'adozione di provvedimenti negativi (quali la revoca del finanziamento), e, dunque, la compressione dei richiamati principi della presunzione di innocenza e della libertà di impresa, al fine di garantire la salvaguardia di altri interessi di rango primario quali l'ordine e la sicurezza pubblica e il buon andamento dell'amministrazione, può trovare in concreto giustificazione nella obiettiva sintomaticità degli elementi forniti dalla Prefettura circa la sussistenza di una situazione di collegamento dell'impresa con la criminalità organizzata.
Sotto tale profilo si osserva che gli elementi e le indicazioni fornite dall'autorità prefettizia per poter essere utili devono riguardare circostanze concrete, attuali ed attinenti alla delinquenza mafiosa; il sospetto di condizionamenti mafiosi deve pur sempre risultare da elementi attuali non potendo altrimenti ritenersi significativi al riguardo addebiti remoti che marchino in modo indelebile e perenne l'impresa.
In altri termini l'informativa positiva non può fondarsi esclusivamente su rinnovate valutazioni dei medesimi fatti ma per sua stessa natura deve essere legata all'attualità e quando prende spunto da un riesame di vicende remote, non può che essere corroborata e comprovata da nuovi accertamenti che dimostrino la persistenza del condizionamento (cfr. TAR Campania, sez. I, 2-2 2005; sez. I, n. 6118/2005).
Infine, per completezza, si fa presente che ove l'Amministrazione intenda adeguarsi all'informativa prefettizia, la motivazione del provvedimento negativo adottato è normalmente formulata per relationem con rinvio alla medesima informativa; qualora invece la medesima Amministrazione ritenga discrezionalmente di non dovere emettere un provvedimento interdittivo dovrà motivare la diversa determinazione in modo puntuale e approfondito.
Ai sensi dell'art. 15, comma 2, del "Regolamento del diritto di accesso ai documenti dell'Amministrazione regionale", approvato con D.P.Reg. 16 giugno 1998, n. 12, lo scrivente comunica preventivamente di acconsentire all'accesso presso codesta Amministrazione al presente parere da parte di eventuali soggetti richiedenti.
Decorsi novanta giorni dalla ricezione senza che sia pervenuta alcuna comunicazione ostativa, si procederà, giusta delibera della Giunta regionale n. 229 dell'8 luglio 1998, all'inserimento del presente parere nella banca-dati "FoNS", ed alla conseguente diffusione.


Regione Siciliana - Ufficio legislativo e legale
Ogni diritto riservato. Qualunque riproduzione, memorizzazione, archiviazione in sistemi di
ricerca ,anche parziale, con qualunque mezzo, è vietata se non autorizzata.
All rights reserved. Part of these acts may be reproduced, stored in a retrieval system or
transmitted in any form or by any means, only with the prior permission.

Ideazione grafica e programmi di trasposizione © 1998-2002 Avv. Michele Arcadipane
Revisione e classificazione curata da Avv. Francesca Spedale