POS. II Prot._______________/ 334.11.2006

OGGETTO: AA.AA.P.I.T. e AA.AA.S.T. - Personale - Artt.4, comma 4 bis, 5 e 10, comma 2 bis, l. r. n.10/2005 e succ. mod. e integraz. - Applicazione.





PRESIDENZA DELLA REGIONE -
Dipartimento del personale e dei servizi generali, di quiescenza, previdenza ed assistenza del personale
PALERMO





1. Con nota prot. n.179312 del 7 dicembre 2006 codesto Dipartimento, premesso che gli artt. 4, comma 4 bis, e 10, comma 2 bis, della legge regionale 15 settembre 2005, n.10, come integrati rispettivamente dall'art.8 della legge regionale 22 dicembre 2005, n.19 e dall'art.2 della legge regionale 6 febbraio 2006, n.10, dispongono, a seguito della soppressione delle aziende autonome di soggiorno e turismo e delle aziende autonome provinciali per l'incremento turistico, il transito del relativo personale nel ruolo del personale dell'Amministrazione regionale, prevedendo che il predetto personale conserva la posizione giuridica ed economica posseduta alla data del 31 luglio 2005, ha evidenziato le seguenti problematiche applicative.
Codesta Amministrazione ha chiesto allo Scrivente se debba effettuare una "verifica della legittimità dei provvedimenti delle aziende fin dall'assunzione dei dipendenti e delle eventuali progressioni economiche nelle qualifiche e nelle categorie del nuovo ordinamento professionale" o se invece debba limitarsi "alla presa d'atto delle posizioni finanziarie alla data del 31 luglio 2005, fissata dalla legge solo al fine di scongiurare che successivamente a detta data le aziende abbiano proceduto ad effettuare progressioni di carriera o promozioni". In quest'ultimo caso, codesto Dipartimento chiede se il medesimo possa successivamente in autotutela modificare gli inquadramenti eventualmente illegittimi, come lo stesso ritiene anche alla luce dell'art.36, comma 2 del D.Lgv. n.165/2001.
Ciò posto, codesto Dipartimento, nella considerazione che gli enti in parola hanno trasmesso una documentazione incompleta, ha predisposto uno schema di decreto, trasmesso in allegato allo Scrivente, con cui intende procedere ad inquadramenti provvisori sulla base della posizione giuridica ed economica che risulta dalla documentazione ad oggi in possesso, subordinati alla successiva verifica dei "fascicoli personali integrali".
Al riguardo codesto Dipartimento ha chiesto l'avviso dello Scrivente in ordine allo schema di decreto ed, in particolare, alla "clausola di salvaguardia relativa alla provvisorietà del provvedimento di inquadramento, nonchè alla natura costitutiva del decreto che ne determina la data di decorrenza ai fini giuridici ed economici dalla data del 1° gennaio prossimo, considerato che solo nella legge di bilancio per il 2007 saranno previste poste di bilancio destinate al pagamento degli emolumenti del personale i discorso".


2. Sulla questione suesposta si osserva quanto segue.
La legge regionale 15 settembre 2005, n.10, recante "Norme per lo sviluppo turistico della Sicilia e norme finanziarie urgenti", ha disposto la soppressione delle Aziende autonome di soggiorno e turismo (AA.AA.S.T.) e delle Aziende autonome provinciali per l'incremento turistico (AA.AA.P.I.T.).

In particolare, per le AA.AA.S.T. l'art.4, l.r. n.10/2005 cit., ha disposto la loro messa in liquidazione e successiva soppressione (primo comma), dettando una serie di prescrizioni relative alla liquidazione stessa (commi secondo e terzo) e istituendo, "in luogo"delle soppresse aziende autonome di soggiorno e turismo, "i servizi turistici regionali quali servizi del dipartimento regionale turismo, sport e spettacolo in numero di almeno uno per provincia".
In ordine al personale la norma, al comma 4 bis, aggiunto dall'art.8 comma 1, della legge regionale 22 dicembre 2005, n.19, dispone testualmente che:
"4-bis. Il personale di ruolo delle soppresse aziende autonome di soggiorno e turismo conserva la posizione giuridica ed economica posseduta alla data del 31 luglio 2005, transita nel ruolo di cui all'articolo 5 della legge regionale 15 maggio 2000, n. 10, ed è, prioritariamente, assegnato ai servizi del dipartimento regionale turismo, sport e spettacolo di cui al comma 4 nonché all'Assessorato del bilancio e delle finanze."

Per quanto concerne le AA.AA.P.I.T., l'art.5, l.r. n.10/2005 cit. e succ. mod. e integraz., al primo e secondo comma, dispone che:
"1. Alla data dell'insediamento del Consiglio regionale del turismo e comunque non prima del 31 dicembre 2005 e non oltre il 30 giugno 2006 sono soppresse le aziende autonome provinciali per l'incremento turistico (AA.AA.P.I.T.) istituite con l'articolo 47 della legge regionale 6 marzo 1986, n. 9 e regolamentate dal D.P.Reg. 19 settembre 1986. I beni e le attività delle predette aziende sono trasferiti alle province regionali competenti per territorio. Il personale conserva la posizione giuridica ed economica conseguita al 31 luglio 2005.
2. Sono, altresì, assegnate alle province regionali le competenze già proprie delle AA.AA.P.I.T. nonché la vigilanza sulle imprese turistiche operanti nel territorio.".

Il quadro normativo avente ad oggetto le AA.AA.P.I.T. va completato con la disposizione di cui all'art.10, l.r. n.10/2005 cit. che, al comma 2 bis, aggiunto dall'art.2 della legge regionale 6 febbraio 2006, n.10 (recante "Disposizioni concernenti il personale delle soppresse aziende autonome provinciali per l'incremento turistico") prescrive testualmente che:
"2-bis. Il personale delle aziende soppresse, cui alla data del 31 luglio 2005 si applica, ai sensi dell'articolo 47 della legge regionale 6 marzo 1986, n. 9, la normativa relativa ai dipendenti dell'Amministrazione regionale, transita nel ruolo di cui all'articolo 5 della legge regionale 15 maggio 2000, n. 10, ed è assegnato, su richiesta, o all'Amministrazione regionale in base alle esigenze relative alle dotazioni organiche della stessa e con riguardo alla professionalità ed esperienza lavorativa posseduta, o alle province regionali competenti per territorio, con priorità agli uffici che eserciteranno le competenze di cui al comma 2 dell'articolo 5 della legge regionale 15 settembre 2005, n. 10, nei limiti delle dotazioni organiche che le province rideterminano entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge. Il personale delle aziende soppresse, cui alla data del 31 luglio 2005 si applica la normativa relativa ai dipendenti degli enti locali, è trasferito alle province regionali competenti per territorio ed è prioritariamente assegnato agli uffici che eserciteranno le competenze di cui al comma 2 dell'articolo 5 della legge regionale 15 settembre 2005, n. 10.".


3. Sulla questione sollevata da codesto Dipartimento, relativa alla sussistenza per il medesimo dell'obbligo di verificare la legittimità dei provvedimenti delle aziende concernenti la carriera del personale in servizio presso le medesime ed alla possibilità di modificare in autotutela gli inquadramenti eventualmente illegittimi, si osserva quanto segue.

In via di principio, non sembra sussistere un "obbligo" di sottoporre a verifica gli atti relativi alla posizione dei soggetti in transito, dal momento che gli atti adottati nel tempo dalle Aziende (che hanno operato sotto la vigilanza ed il controllo della Regione e delle Province regionali) devono presumersi legittimi, fino a prova contraria.

E' comunque in facoltà di codesta Amministrazione verificare la legittimità dei provvedimenti riguardanti personale che transita nel proprio ruolo, soprattutto con riferimento al recente cambio di sistema di classificazione del personale regionale.

In proposito va ricordato che l'autotutela è la possibilità riconosciuta dalla legge all'Amministrazione di verificare la legittimità e l'opportunità nonchè di garantire l'efficacia e l'esecuzione dei propri provvedimenti amministrativi.
Pertanto, in linea generale, un'Amministrazione, che riscontri vizi nei provvedimenti di un'altra Amministrazione, non ha il potere di annullare, modificare, revocare in autotutela i predetti provvedimenti.

Solo in via eccezionale organi diversi da quelli che hanno provveduto all'adozione dell'atto, hanno il potere di autotutela.
Ciò avviene, ad esempio, nel caso in cui l'emanazione dell'atto di autotutela provenga dall'organo che al momento del concreto esercizio sia competente ad emettere provvedimenti nella materia dell'atto da annullare, quando nella materia vi sia stata nel frattempo una successione tra enti pubblici (v. T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II, 23 settembre 2003, n.4294).

Come la giurisprudenza ha chiarito, infatti, "il potere di annullamento d'ufficio di provvedimenti amministrativi illegittimi va riconosciuto all'organo che, nel momento in cui detto potere è concretamente esercitato, risulta dotato della competenza a provvedere nella specifica materia cui si riferisce l'atto da annullare, indipendentemente dalla circostanza che quest'ultimo sia stato emanato dallo stesso organo, oppure che in soggetta materia vi sia stato lo spostamento della competenza tra organi diversi della stessa amministrazione, oppure ancora che si sia verificata una successione di enti pubblici nel tempo. In quest'ultima situazione la competenza all'autotutela spetta all'ente successore..." (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 30 giugno 1995, n.955).

La giurisprudenza, con riferimento a fattispecie analoga a quella in oggetto, ha specificamente sottolineato che "... diversamente argomentando, si perverrebbe alla configurazione di una nuova categoria di atti amministrativi, sottratti definitivamente a qualsivoglia possibilità di revisione (annullamento o revoca) ed intangibili, anche nel caso in cui dispongano trattamenti retributivi illegittimi a favore di personale ospedaliero, poi transitato alle Usl, che, in definitiva, ne sopporterebbero indefinitivamente l'onere" (cfr. Cons. Stato, ult. cit.).

Quanto qui detto vale con riferimento in generale agli atti amministrativi emanati dagli enti soppressi e, soprattutto, è frutto di elaborazioni condotte su un piano prettamente amministrativo e secondo i tradizionali parametri amministrativi.
La problematica che ci occupa, invero, avendo ad oggetto atti che ineriscono al rapporto di lavoro, deve necessariamente tenere conto altresì dei parametri privatistici che, oramai, connotano il pubblico impiego.

Occorre, in particolare, qui ricordare gli artt. 30 e 31 del D.Lgs. 30 marzo 2001, n.165 e succ. mod. e integraz.
L'art.30 cit., nel disciplinare il passaggio di personale tra amministrazioni diverse, chiarisce che la fattispecie che viene in considerazione è quella della cessione del contratto.
L'art.31 cit., nel disciplinare il passaggio di dipendenti per effetto di trasferimento di attività, dispone che "Fatte salve le disposizioni speciali, nel caso di trasferimento o conferimento di attività, svolte da pubbliche amministrazioni, enti pubblici o loro aziende o strutture, ad altri soggetti, pubblici o privati, al personale che passa alle dipendenze di tali soggetti si applicano l'articolo 2112 del codice civile e si osservano le procedure di informazione e di consultazione di cui alla L. 29 dicembre 1990, n.428, art.47, comma da 1 a 4.". L'art.2112 c.c. disciplina il trasferimento di azienda.

Ora, certamente la legge dispone una successione della Regione alle A.A.S.T. Nessun dubbio, pertanto, che la Regione succeda a titolo particolare nel rapporto di lavoro già intercorrente tra il personale in transito e le A.A.S.T., subentrando così nella stessa posizione del precedente datore di lavoro relativamente a tutti gli obblighi, diritti e poteri, compreso quello di modificare le posizioni attribuite erroneamente al personale.

Su fattispecie analoga la Cassazione ha di recente affermato che "In caso di dipendenti statali transitati nei ruoli regionali in base al D.Lgs. ......., la regione succede a titolo particolare nel rapporto di lavoro già intercorrente con l'amministrazione dello stato, subentrando nella stessa posizione del precedente datore di lavoro relativamente a tutti i diritti, obblighi e poteri, ai sensi dell'art.2112 c.c." (Cass., sez. lav., 16 gennaio 2006, n.758, che da tale premessa ha, per esempio, fatto conseguire che "qualora al tempo del trasferimento fosse in corso un procedimento disciplinare iniziato dal precedente datore di lavoro (e, nel caso di specie, sospeso in attesa degli esiti del procedimento penale a carico del dipendente), esso può essere riattivato e portato a conclusione dalla subentrante amministrazione regionale").

Per le AA.AA.P.I.T., la legge prevede una successione non della Regione ma delle Province regionali competenti per territorio, cui sono trasferiti i beni e le attività (v. art.5, primo comma, l.r. n.10/2005 cit.), nonchè le competenze (v. art.5, secondo comma, l.r. ult. cit.) ed il personale cui alla data del 31 luglio 2005 si applicava la normativa relativa ai dipendenti degli enti locali.
Solo per il personale cui alla medesima data si applicava, ai sensi dell'art.47, ultimo comma, l.r. 6 marzo 1986, n.9, la normativa relativa ai dipendenti dell'Amministrazione regionale, è previsto il transito nel ruolo dell'Amministrazione regionale e l'eventuale assegnazione, su richiesta, anzichè alle province regionali, all'Amministrazione regionale.

Tuttavia, anche in questo diverso caso, per la Cassazione (sentenza cit.) occorre considerare che, laddove non è utilizzabile lo schema dell'art.2112 c.c., come nel caso del passaggio (soltanto) di personale tra amministrazioni diverse (e non anche di attività e competenze), il legislatore ha chiarito che la fattispecie è quella della cessione del contratto (art.30, D.lgs. cit.).
Ne deriva che, anche con riferimento alle A.A.P.I.T., trattandosi comunque di sostituzione di un ente ad un altro nella titolarità del medesimo rapporto di lavoro, è possibile per l'Amministrazione regionale verificare la legittimità degli inquadramenti del personale ed, eventualmente, rettificarli.

Alla luce di quanto detto, la clausola di provvisorietà apposta al decreto di inquadramento non incide sui poteri spettanti all'Amministrazione regionale, pur potendo valere sul piano della chiarezza e trasparenza dei rapporti. Valuterà pertanto codesta Amministrazione l'opportunità di mantenerla.

Infine, in ordine alla data da cui far decorrere il transito del personale nel ruolo del personale dell'Amministrazione regionale, questo Ufficio non può che prendere atto della volontà espressa dalla Giunta regionale con le delibere n.324 del 3 agosto 2006 e n.353 del 22 settembre 2006 e, da ultimo, con la delibera n.554 del 22 dicembre 2006.
Nelle superiori considerazioni è il parere dello Scrivente.
A termini dell'art. 15 del regolamento approvato con D.P.Reg. 16 giugno 1998, n. 12, lo Scrivente acconsente alla diffusione del presente parere in relazione ad eventuali domande di accesso inerenti il medesimo.
Codesta Amministrazione vorrà comunicare, entro novanta giorni dalla ricezione, l'eventuale possibilità che il parere stesso inerisca una lite, ovvero se intende differirne la pubblicazione sino all'adozione di eventuali provvedimenti amministrativi. Decorso tale termine senza alcuna comunicazione in tal senso si consentirà la diffusione sulla banca dati "FoNS", giusta delibera di Giunta regionale n. 229 dell'8 luglio 1998.


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