Pos. I Prot. _______ /344.06.11
OGGETTO: Sanzioni amministrative - Concorso formale - Quantificazione dell'importo.
ASSESSORATO REGIONALE
DELL'AGRICOLTURA E DELLE FORESTE
Dipartimento regionale foreste
(Rif. nota 15 dicembre 2006, n. 581)
PALERMO
1. Con la lettera sopra indicata codesto Dipartimento rappresenta che -a seguito di richieste di chiarimenti pervenute da parte degli Ispettorati ripartimentali delle foreste sull'applicazione dell'art. 8 della legge 24 novembre 1981, n. 689- sono state fornite precisazioni circa le nozioni di concorso formale di violazioni amministrative e di cumulo giuridico tra sanzioni amministrative entrambe previste dalla norma sopra richiamata e sono stati altresì indicati i criteri per l'individuazione della "violazione più grave" ai fini della determinazione della sanzione da irrogare.
Ciò premesso, considerato che nonostante i chiarimenti forniti continuano a pervenire richieste di precisazioni "in merito all'applicazione della sanzione", vengono posti all'Ufficio i due seguenti quesiti:
a) se nell'ipotesi di cumulo giuridico tra sanzioni "può essere superato il limite massimo che scaturirebbe dal calcolo della sanzione applicando il cumulo materiale";
b) se l'ufficio che accerta la violazione amministrativa "può applicare l'aumento della sanzione sino al triplo, ..., oppure deve limitarsi all'elencazione delle singole norme violate ed alle modalità di pagamento secondo il criterio del cumulo materiale".
Vien chiesto altresì di fornire "ogni altra valutazione" che si ritiene utile ai fini dell'applicazione del citato art. 8 della legge n. 689/1981.
2. L'art. 8, comma 1, della legge 24 novembre 1981, n. 689, dispone che: "salvo che sia diversamente stabilito dalla legge, chi con una azione od omissione viola diverse disposizioni che prevedono, sanzioni amministrative o commette più violazioni della stessa disposizione, soggiace alla sanzione prevista per la violazione più grave, aumentata sino al triplo".
La riferita disposizione contempla la figura del "concorso formale" di illeciti amministrativi disciplinando l'ipotesi in cui con una sola azione o omissione vengano violate diverse disposizioni di legge che prevedono sanzioni amministrative (concorso formale c.d. "eterogeneo") ovvero venga violata più volte la stessa disposizione (concorso formale c.d. "omogeneo"): in entrambi i casi il trasgressore soggiace alla sanzione prevista per la violazione più grave aumentata sino al triplo (c.d. "cumulo giuridico" tra sanzioni).
Ciò detto, si fa presente ora che dottrina e giurisprudenza sono concordi nel ritenere che la norma in esame -laddove accoglie, per le ipotesi di violazioni plurime commesse con un'unica azione o omissione, il criterio del cumulo giuridico previsto dal primo comma dell'art. 81 del codice penale- si configura come una previsione "di chiara derivazione penalistica" (cfr. Cass., sez. I, 2-12-2003, n. 13389; in senso conforme: Fiandaca-Musco, "Diritto penale", Zanichelli, 1995, 658-659; Cerbo, "Le sanzioni amministrative", Giuffrè, 1999, 101); ed infatti l'art. 81, comma 1, del codice penale dispone che colui il quale con una sola azione od omissione vìola diverse disposizioni di legge ovvero commette più violazioni della medesima disposizione di legge "è punito con la pena che dovrebbe infliggersi per la violazione più grave aumentata sino al triplo".
Il medesimo art. 81 cod. pen., precisa poi, al comma 3, che "nei casi preveduti da questo articolo, la pena non può essere superiore a quella che sarebbe applicabile a norma degli articoli precedenti" e, cioè, in altri termini, la pena non può essere superiore a quella che sarebbe applicabile sommando le singole pene previste per i reati in concorso (c.d. cumulo materiale); una previsione corrispondente a quella testè riportata dell'art. 81, comma 3, cod. pen., non si riscontra nel testo dell'art. 8 della legge n. 689/1981, tuttavia, pur in assenza di una esplicita presa di posizione legislativa in tal senso, considerato quanto sopra detto circa la matrice "penalistica" del cumulo giuridico tra sanzioni amministrative, sembra possibile affermare che anche in materia di sanzioni amministrative trova applicazione il divieto di irrogare, comunque, una sanzione maggiore di quella che deriverebbe dalla somma delle singole sanzioni irrogabili per ciascuna delle infrazioni commesse.
Si osserva altresì che la ratio della disciplina del cumulo giuridico è quella di mitigare e di temperare il maggior rigore del cumulo materiale per effetto del quale le sanzioni irrogate in base a ciascuna violazione contestata si sommano cumulandosi, appunto, "materialmente"; ed invero, il cumulo giuridico ha invece come effetto l'applicazione di una sanzione unica, opportunamente valutata e costruita in base ad una serie di elementi, nei confronti del trasgressore quand'anche costui abbia commesso diverse violazioni.
Pertanto, alla luce delle osservazioni sopra formulate circa le finalità della disciplina del cumulo giuridico, può affermarsi che la soluzione prospettata dallo scrivente -e, cioè, di considerare applicabile in materia di sanzioni amministrative il divieto di irrogare una sanzione maggiore di quella che sarebbe applicabile in base al cumulo materiale- trova conferma, oltre che nella considerazione della derivazione penalistica della disposizione di cui all'art. 8, comma 1, della legge n. 689/1981, anche nel principio del favor rei che comporta l'applicazione della sanzione comunque più favorevole nei confronti del trasgressore.
Vero è che secondo l'orientamento giurisprudenziale e dottrinale prevalente la legge n. 689/1981 ha istituito una regolamentazione completa dei principi in materia di sanzioni amministrative al fine di evitare ogni riferimento in parallelo ai principi penalistici; tuttavia la soluzione interpretativa prospettata dallo scrivente non comporta la diretta applicazione di un principio penalistico in materia di sanzioni amministrative ma attiene alla esplicitazione degli effetti derivanti dall'applicazione di principio già proprio della disciplina delle sanzioni amministrative espressamente previsto dall'art. 8, comma 1, della predetta legge n. 689/1981.
Ciò detto in via generale, passando a considerare il primo quesito, alla stregua delle considerazioni sopra formulate può affermarsi che la disciplina del cumulo giuridico nell'ambito delle sanzioni amministrative si basa su di un duplice limite circa la sanzione applicabile: sino al triplo della sanzione prevista per la violazione più grave (così come espressamente sancito dall'art. 8, comma 1, legge n. 689/1981) impossibilità (affermata in via di deduzione interpretativa) di superare, comunque, la sanzione applicabile in base al cumulo materiale.
Si rileva ancora che l'applicazione del cumulo giuridico nell'ipotesi di violazioni punite con sanzioni pecuniarie fisse non sembra impedita dalla natura fissa della sanzione e, dunque, dalla mancata individuazione di un minimo e di un massimo edittale; ed infatti, in tale ipotesi, secondo l'orientamento giurisprudenziale prevalente, il minimo e il massimo edittale si identificano entrambi in detta misura fissa e, per conseguenza, l'aumento di sanzione ai fini del cumulo giuridico va effettuato con riferimento a tale misura.
Per quanto poi concerne la determinazione del concetto di "violazione più grave", alla stregua degli orientamenti giurisprudenziali che si registrano in materia penale, possono individuarsi due criteri contrapposti.
Secondo il primo, per accertare quale sia la violazione più grave occorre fare riferimento alla astratta previsione legislativa, e, cioè, alla entità della sanzione applicabile per le singole violazioni in concorso formale. In altri termini, il criterio cui deve aversi riguardo per la determinazione della violazione più grave agli effetti del cumulo giuridico è quello della più grave sanzione edittale prevista dal legislatore; trattandosi, nella fattispecie, di violazioni punite con sanzione amministrativa pecuniaria, è violazione più grave quella per la quale è prevista la sanzione quantitativamente più grave e, in particolare, è violazione più grave quella punita con il massimo edittale più elevato o -a parità di massimo- quella punita con il maggior minimo edittale.
Secondo l'altro criterio richiamato, la determinazione della violazione più grave va effettuata in concreto per cui è necessario fare riferimento non soltanto alle sanzioni edittali legislativamente previste, ma anche a tutti gli altri elementi (compresi i criteri per l'applicazione delle sanzioni amministrative pecuniarie di cui all'art. 11 della legge n. 689/1981) che possono incidere sulla valutazione delle singole trasgressioni in concorso formale; sotto tale profilo dunque, violazione più grave è quella che risulta più gravemente (non già punibile) ma punita.
Ciò detto, si fa presente ora che, ferma restando ogni diversa valutazione di competenza di codesta Amministrazione, sarebbe preferibile, ad avviso dello scrivente, la tesi tradizionale che ravvisa la violazione più grave in quella più gravemente punibile in astratto, laddove, accogliendo l'altro criterio sopra rappresentato, si rischia di stravolgere la valutazione operata dal legislatore, attraverso la previsione dei minimi e dei massimi edittali di sanzione, in merito alla obiettiva gravità delle violazioni.
Circa il secondo quesito, concernente la questione se l'ufficio che accerta la violazione amministrativa possa o meno applicare l'aumento della sanzione sino al triplo, si evidenzia subito che la quantificazione della sanzione secondo il criterio del cumulo giuridico attiene specificamente a quella fase del procedimento di applicazione della sanzione in cui si realizza la comminatoria della sanzione stessa; pertanto, la determinazione della sanzione secondo il cumulo giuridico può essere effettuata, in particolare, dall'autorità amministrativa competente in sede di irrogazione della sanzione con l'ordinanza-ingiunzione ai sensi dell'art. 18 della legge n. 689/1981 ("l'autorità competente ..., determina, con ordinanza motivata, la somma dovuta per la violazione e ne ingiunge il pagamento ...), ovvero dal giudice in sede di opposizione all'ingiunzione ai sensi del successivo art. 23 della medesima legge n. 689/1981 (" con la sentenza il giudice può rigettare l'opposizione, ... o accoglierla , annullando in tutto o in parte l'ordinanza o modificandola anche limitatamente all'entità della sanzione dovuta ...).
La quantificazione della sanzione secondo il criterio del cumulo giuridico non rileva invece nella fase procedimentale della contestazione; al riguardo si fa presente che l'organo competente all'accertamento delle violazioni deve limitarsi ad indicare, nell'atto di contestazione immediata o nel verbale di contestazione e per quanto qui interessa, le norme violate e la sanzione ivi prevista precisando il minimo e il massimo edittale al fine di consentire, laddove non sia espressamente escluso dalla legge, la definizione agevolata del procedimento attraverso il pagamento in misura ridotta ai sensi dell'art. 16 della citata legge n. 689/1981.
Pertanto, alla luce delle osservazioni sopra formulate deve concludersi che l'ufficio che accerta la violazione amministrativa non può applicare l'aumento della sanzione ai fini del cumulo giuridico e deve indicare, nell'atto di contestazione immediata ovvero nel verbale di contestazione, le sanzioni applicabili per le violazioni contestate precisando il minimo e il massimo edittale.
Tuttavia, le considerazioni sopra formulate circa l'applicazione del principio del favor rei nonché le ragioni connesse alla necessità di assicurare la trasparenza dell'attività amministrativa, inducono lo scrivente a ritenere che il trasgressore va informato, dall'organo che procede alla contestazione, anche della sussistenza di un concorso formale tra le violazioni commesse e della applicazione, nelle competenti sedi, della disciplina del cumulo giuridico delle sanzioni.
Ai sensi dell'art. 15, comma 2, del "Regolamento del diritto di accesso ai documenti dell'Amministrazione regionale", approvato con D.P.Reg. 16 giugno 1998, n. 12, lo scrivente comunica preventivamente di acconsentire all'accesso presso codesta Amministrazione al presente parere da parte di eventuali soggetti richiedenti.
Decorsi novanta giorni dalla ricezione senza che sia pervenuta alcuna comunicazione ostativa, si procederà, giusta delibera della Giunta regionale n. 229 dell'8 luglio 1998, all'inserimento del presente parere nella banca-dati "FoNS", ed alla conseguente diffusione.