Pos. I Prot. 2530/20.2007.11


OGGETTO: Beni di enti pubblici.- Patrimonio.- Problematiche attinenti alla valorizzazione ex art. 9 l.r. 17 del 2004.

PRESIDENZA DELLA REGIONE
Dipartimento del personale, dei servizi generali, di quiescenza, previdenza ed assistenza del personale
(Rif. nota n. 18471 del 5 febbraio 2007)

e, p.c. - Ufficio di Gabinetto dell'On.le Presidente

- Ufficio di Gabinetto dell'Assessore delegato
alla Presidenza

- ASSESSORATO REGIONALE
BILANCIO E FINANZE
Dipartimento bilancio e tesoro - Ragioneria
generale della Regione

L O R O S E D I

1.- Con la nota emarginata, nel premettere che con delibera della Giunta regionale n. 553 del 22 dicembre 2007 è stato conferito "mandato al Dirigente generale del Dipartimento del personale, dei servizi generali, di quiescenza, previdenza ed assistenza del personale di porre in essere tutti i provvedimenti di propria competenza inerenti la procedura attivata dalla Ragioneria generale della Regione siciliana" al fine della realizzazione del complesso progetto del Fondo immobiliare pubblico Regione siciliana, si sottopongono all'attenzione dello scrivente talune problematicità riscontrate e si chiede di esprimere un puntuale avviso sulle medesime al fine di consentire la sollecita definizione dei procedimenti di competenza del Dipartimento richiedente.
Le questioni evidenziate riguardano specificatamente:
a) la legittimità del gravare il bilancio regionale degli oneri relativi alla locazione ed agli interventi di adeguamento e di messa in sicurezza di taluni immobili destinati ad essere apportati al costituendo Fondo e ad essere utilizzati da individuati Enti - in atto già detentori, a titolo gratuito o dietro pagamento di un canone ricognitorio, degli stessi beni in forza di atti di concessione o di comodato;
b) la sussistenza di una preclusione al porre in essere l'atto di apporto di un individuato bene in forza della sussistenza di un diritto di prelazione in favore dell'attuale utilizzatore;
c) l'individuazione dei soggetti che dovranno procedere alla sottoscrizione dei contratti di apporto e di locazione e cioè se la relativa stipula da parte regionale sia di di esclusiva competenza del richiedente, nella qualità di Dirigente generale del Dipartimento regionale del personale e dei servizi generali, ovvero se sia necessaria la partecipazione del Ragioniere generale;
d) se possa procedersi alla sottoscrizione di un contratto di locazione che si palesa difforme rispetto al contratto-tipo in ordine al quale è stato a suo tempo acquisito il parere del Consiglio di giustizia amministrativa;
e) ed infine, in relazione a precise clausole contrattuali contenute nello schema di atto di locazione proposto, la gravosità di talune di esse e la possibilità di una immediata esecutività dei contratti, in difformità alle norme di contabilità e dell'imputazione alla Regione degli oneri relativi all'imposta di registro.

2.- Sulla articolata problematica sottoposta allo scrivente si ritiene, in primo luogo ed in via generale, di dovere evidenziare che il c.d. "Progetto Fondo Immobiliare Pubblico Regione Siciliana (F.I.P.R.S.)" configura una organica ed unitaria operazione di finanza immobiliare, finalizzata sostanzialmente alla monetizzazione di parte del patrimonio immobiliare regionale con contestuale mantenimento della detenzione degli immobili trasferiti in proprietà al Fondo e con la previsione di una partecipazione della Regione alla governance del Fondo medesimo.
Tali due connotazioni dell'operazione rispondono rispettivamente all'esigenza di assicurare la continuità d'uso degli immobili ceduti, in ragione della loro natura strumentale rispetto all'attività espletata dalla Regione e/o dagli enti pubblici facenti parte del c.d. settore pubblico allargato, e cioè strumentalmente o finanziariamente ad essa collegati, nonché alla finalità di assicurare un controllo sui beni medesimi ed una partecipazione economica ai vantaggi di una futura valorizzazione degli stessi.
La procedura di gara finalizzata all'individuazione del soggetto chiamato all'istituzione, gestione e collocamento del fondo immobiliare, ha consentito di valutare gli elementi costituenti la proposta pervenuta sia sotto il profilo della struttura dell'operazione e delle prospettive e strategie di gestione (rappresentati nell'Offerta tecnica), sia quelli di più immediato e diretto rilievo economico (di cui appunto all'Offerta economica) strettamente interconnessi ed addirittura i due fondamentali - e cioè prezzo complessivo offerto per gli immobili, e canone di locazione, anch'esso complessivo, richiesto alla Regione per i medesimi immobili - interdipendenti poiché rispettivamente e vicendevolmente condizionanti posto che per il primo si richiedeva un'offerta al rialzo su di un importo prefissato e viceversa per il secondo, da calcolarsi in percentuale sul prezzo complessivo offerto, al ribasso.
La selezione compiuta dunque ha riguardato una articolata e completa operazione, che per essere portata a compimento prevede la stipula di atti giuridici diversi ma finalisticamente congiunti ed inscindibili.
Ancora si ritiene di dovere premettere che la Giunta regionale con la citata delibera n. 553 del 22 dicembre 2007 ha assunto le determinazioni di competenza sulla base di una relazione presentata dall'Assessore regionale per il bilancio e le finanze, ed allegata sub lettera A alla delibera, che ha consentito all'Organo di governo di "prendere atto ed approvare la procedura posta in essere" al fine della costituzione del Fondo, e di individuare i "beni immobili da trasferire al Fondo e la ragione della scelta".
Dalla relazione suddetta, rimessa allo scrivente in allegato alla richiesta di parere in uno ad altri atti afferenti la questione, ed in particolare dal paragrafo 3 concernente "L'elenco dei beni immobili da trasferire al Fondo e la ragione della scelta" (pagg. 19 e 20 dell'Allegato A alla delibera n. 553), emerge che talune criticità evidenziate nella richiesta di consulenza con riferimento a taluni beni, erano già state individuate e sottoposte alla valutazione della Giunta, che nonostante ciò, ha espressamente deliberato "di autorizzare il conferimento dei beni di cui all'elenco allegato alla relazione trasmessa con nota n. 61547 del 22 dicembre 2006 dell'Assessorato regionale del bilancio e delle finanze", tra i quali appunto è dato riscontrare anche quelli di proprietà della Regione ma accordati in uso, in forza di specifici atti di natura privatistica o pubblicistica (comodato o concessione) a taluni enti.

Formulate le esposte osservazioni è possibile affrontare le singole questioni rimesse all'attenzione dello scrivente.

A.- In ordine al primo quesito proposto si osserva che la valorizzazione di beni immobili di proprietà della Regione e degli enti vigilati e finanziati prevista dall'art. 9 della l.r. 28 dicembre 2004, n. 17, prefigura una gestione dinamica dei considerati beni in un'ottica di trasformazione degli attivi fisici (patrimoniali) in attivi finanziari.
Nel Progetto approvato dalla Giunta i beni patrimoniali individuati vengono in concreto monetizzati mediante una complessa operazione che presuppone l'apporto e/o il conferimento (e cioè una vera e propria alienazione) dei beni ad un apposito fondo eterogestito, nel presupposto - normativamente sancito, nella fattispecie, dal comma 1 bis del richiamato articolo 9 - che la destinazione all'uso pubblico ed il principio di effettività non costituiscono un ostacolo alla commercializzazione dei beni. Si realizza in tal modo una separazione tra appartenenza e poteri funzionali in quanto gli immobili ceduti vengono privati della soggettività pubblica ma mantengono una funzionalizzazione ad un interesse pubblico.
L'operazione in corso configura quindi, semplificandone i termini, una alienazione con riaffitto, similmente a quanto peraltro realizzato a livello nazionale, ex D.L. 25 settembre 2001, n. 351, recante "Disposizioni urgenti in materia di privatizzazione e valorizzazione del patrimonio immobiliare pubblico e di sviluppo dei fondi comuni di investimento immobiliare", con l'operazione di finanza immobiliare conclusasi nel dicembre 2004, ugualmente fondata sull'assegnazione in uso degli immobili locati ai soggetti che li avevano già in uso ancorchè non discendente da un diritto dominicale, e senza in particolare alcuna soluzione di continuità nella destinazione, che di fatto non cessa in forza di un diverso titolo di detenzione.
La legittimità dell'imputazione alla Regione degli oneri correlati al far permanere in capo ad individuati Enti la fruizione di taluni beni appare dunque supportata, da un lato, dalla considerazione che nulla invero viene a modificarsi sotto il profilo finanziario rispetto alla situazione preesistente - poiché mentre in precedenza dagli immobili in discorso nessun introito derivava alla Regione, con l'operazione di finanza immobiliare in corso il pagamento della quota di canone di locazione afferente gli stesi risulta pienamente compensata, da un punto di vista economico-finanziario, dagli introiti correlati all'alienazione dei medesimi beni - e dall'altro, dall'ascrivibilità ad un fine pubblico compreso tra quelli di competenza regionale dell'attività da espletarsi da parte degli enti fruitori mediante l'uso strumentale degli immobili di che trattasi.
Pertanto, tenuto altresì conto della circostanza che la Giunta regionale, in occasione della determinazione che ha condotto all'approvazione della procedura finalizzata alla costituzione del Fondo immobiliare, nell'esercizio dei poteri (anche discrezionali) che ad essa competono, ha apprezzato la circostanza che taluni immobili sono oggetto di fruizione da parte di soggetti terzi che vantano in forza di un rapporto bilaterale con la Regione un interesse tutelato alla permanenza dell'uso, nulla appare ostare a che perduri la fruizione di essi alle stese condizioni bilateralmente a suo tempo convenute o con esercizio di potestà pubblica determinate.

B.- Per ciò che attiene la questione relativa al riscontrato diritto di prelazione su di un bene immobile - pur ritenendo la sussistenza di una violazione del prefato diritto anche nel caso di vendita di una pluralità di immobili, trattandosi di vendita cumulativa di beni eterogenei e non di vendita in blocco di un unicum indivisibile - si osserva che la vendita di un immobile compiuta senza il rispetto delle norme sul diritto di prelazione non è viziata da nullità né comporta l'invalidità della vendita, bensì soltanto una situazione di inefficacia relativa del negozio nei confronti del conduttore abilitato all'eventuale esercizio del diritto.
Pertanto, ad escludere che in tale ipotesi possa successivamente esercitarsi il diritto di riscatto, con conseguente sostituzione ex tunc nella posizione del terzo acquirente da parte dell'avente titolo alla prelazione, si ritiene che debba in via preliminare acquisirsi formale atto di rinuncia.

C.- Circa l'individuazione dei soggetti che dovranno procedere alla sottoscrizione dei contratti di trasferimento della proprietà e di locazione degli immobili, si ritiene che la soluzione alla problematica proposta sia da ricercare nelle norme che disciplinano l'ordinamento, e le attribuzioni, dell'Amministrazione regionale.
Gli ambiti di competenza dei singoli Dipartimenti, e quindi giusta art. 7 della l.r. 15 maggio 2000, n. 10, dei dirigenti preposti a dette strutture di massima dimensione, sono, in atto, determinati dal combinato disposto dell'art. 4 della già citata l.r. 10 del 2000, e dal Titolo II (artt. 6-8) del "Testo unico delle leggi sull'ordinamento del governo e dell'Amministrazione della Regione Siciliana", approvato con D.P.Reg. 28 febbraio 1979, n. 70. In forza di dette disposizioni è certamente ascrivibile alla competenza del Dipartimento del personale, dei servizi generali, di quiescenza, previdenza ed assistenza del personale, l'adozione di tutti gli atti, amministrativi e negoziali, attinenti al demanio ed al patrimonio immobiliare regionale nonchè relativi alla fornitura di beni e servizi necessari per il funzionamento dell'intera Amministrazione.
Pertanto, considerato altresì il puntuale mandato conferito dalla Giunta regionale, nulla sembra ostare alla sottoscrizione dei contratti in questione da parte del solo Dirigente generale preposto al Dipartimento richiedente, atteso peraltro che i contenuti negoziali sostanziali dell'operazione - ancorchè in precedenza convenuti dal Ragioniere generale - sono stati positivamente apprezzati e ratificati dalla stessa Giunta di governo.

D.- In ordine alla problematica evidenziata sub 1, lett. d), si osserva che, secondo le vigenti "Norme di attuazione dello Statuto speciale della Regione siciliana concernenti l'esercizio nella Regione delle funzioni spettanti al Consiglio di Stato", approvate con D.Lgs. 24 dicembre 2003, n. 373, il parere del Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana, organo di consulenza giuridico-amministrativa del Governo regionale, è obbligatoriamente richiesto, oltrechè sugli atti regolamentari del Governo della Regione, e sui ricorsi straordinari di cui all'articolo 23 dello Statuto, soltanto negli altri casi determinati dalla legge regionale.
E poiché, contrariamente a quanto previsto dall'art. 17, commi 25 e 26, della legge 15 maggio 1997, n. 127 - che ha previsto come obbligatorio il parere del Consiglio di Stato non soltanto per gli atti normativi del Governo nazionale e dei singoli Ministri e per la decisione dei ricorsi straordinari al Presidente della Repubblica, ma anche "sugli schemi generali di contratti-tipo, accordi e convenzioni predisposti da uno o più Ministri", ed ha abrogato ogni diversa disposizione di legge che preveda il parere del Consiglio di Stato in via obbligatoria - nessuna norma regionale impone il parere obbligatorio del C.G.A. sugli schemi tipo di contratti di locazione, o addirittura sui singoli contratti di locazione (passiva) da concludersi da parte della Regione, è da ritenere assolutamente non ostativo alla stipula dei contratti in questione, la presenza di clausole difformi rispetto agli schemi per prassi adottati da codesto Dipartimento.
Va peraltro, ancora, considerato, che gli atti di locazione da stipularsi nell'ambito della complessa procedura finalizzata all'operazione di finanza immobiliare in discorso, costituiscono esecuzione di previsioni contrattuali individuate in sede di capitolato di gara, e pertanto la modifica di condizioni sostanziali determinerebbe la messa in discussione dell'intervenuto accordo.

E.- Sull'ultima questione esposta sub 1, lett. e), lo scrivente non ha modo di esprimersi circa la eccepita gravosità di talune clausole - considerato, da un lato che l'esame dell'Ufficio verte esclusivamente su problematiche tecnico-giuridiche e non può quindi estendersi a valutazioni discrezionali di opportunità, e dall'altro che la asserita gravosità va appurata in considerazione dell'intero contesto contrattuale in cui il singolo atto si viene a collocare - mentre per ciò che attiene alla prevista immediata esecutività dei contratti ed all'imputazione alla Regione degli oneri relativi all'imposta di registro si osserva quanto segue.
In ordine al primo quesito si osserva che l'esecuzione dei contratti conclusi dalla P.A. è subordinata all'approvazione del medesimo da parte dell'autorità competente, che, in conformità peraltro a quanto rilevato dalla Corte dei conti (cfr. Sez. controllo Regione siciliana, 8 ottobre 1997, n. 44), ben può essere ascritta allo stesso dirigente che ha stipulato il contratto in rappresentanza dell'Amministrazione, in quanto tale coincidenza soggettiva non è in contrasto con i principi in materia di dirigenza pubblica. L'approvazione in questione costituisce una condicio juris di efficacia del contratto, estranea alla fase formativa e destinata a produrre effetti dal momento della stipulazione del medesimo.
L'adottato provvedimento, poi, sempre al fine dell'acquisizione dei requisiti di efficacia, va sottoposto al competente ufficio di ragioneria affinchè, verificatane la legalità e regolarità contabile, provveda alla registrazione.
Tali due incombenze procedimentali costituiscono pertanto condizioni imprescindibili per la esecutività degli atti dal lato della P.A.
Per ciò che attiene alla problematica afferente l'imposta di registro si osserva che la richiamata legge regionale l.r. 22 marzo 1952, n. 6 recante "Trattamento tributario degli organi della Regione siciliana", all'art. 1, dispone che "Agli effetti di qualsiasi imposta, tassa e diritto in genere, di spettanza della Regione, stabiliti da leggi generali o speciali, la Regione siciliana e gli organi ed amministrazioni da essa dipendenti fruiscono dello stesso trattamento stabilito per le amministrazioni dello Stato."
E dunque, considerato che l'art. 57, comma 7, del D.P.R. 26 aprile 1986, n. 131 recante "Approvazione del testo unico delle disposizioni concernenti l'imposta di registro" - reiterando quanto già in precedenza disposto in argomento dall'art. 55, comma 6, del D.P.R. 26 ottobre 1972, n. 634 - statuisce che "Nei contratti in cui è parte lo Stato, obbligata al pagamento dell'imposta è unicamente l'altra parte contraente ...", e rilevato che l'art. 62 dello stesso Testo unico sancisce la nullità, anche tra le parti, dei patti contrari alle disposizioni recate dal medesimo Testo unico, appare da condividere l'obiezione formulata da codesto Dipartimento.

Nei termini l'avviso dello scrivente.

3.- Ai sensi dell'art. 15, comma 2, del "Regolamento del diritto di accesso ai documenti dell'Amministrazione regionale", approvato con D.P.Reg. 16 giugno 1998, n. 12, lo scrivente comunica preventivamente di acconsentire all'accesso al presente parere, presso codesto Dipartimento, da parte di eventuali soggetti richiedenti.
Si segnala inoltre che, laddove Codesta Amministrazione entro novanta giorni dalla ricezione, non comunichi l'esistenza di motivi ostativi, si procederà, giusta delibera della Giunta regionale n. 229 dell'8 luglio 1998, all'inserimento del presente parere nella banca-dati "FoNS", ed alla conseguente diffusione.


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