Pos. I Prot. _______ /37.07.11


OGGETTO: Commercio - Camere di commercio - Regime dei controlli.

ASSESSORATO REGIONALE
DELLA COOPERAZIONE, DEL COMMERCIO, DELL'ARTIGIANATO E DELLA PESCA
Dipartimento regionale cooperazione, commercio e artigianato
(rif. nota 26 febbraio 2007, n. 462)

PALERMO

1. L'art. 56, comma 1, della legge regionale 8 febbraio 2007, n. 2, dispone che "alle Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura si applica il decreto del Presidente della Repubblica 2 novembre 2005, n. 254 e successive modifiche ed integrazioni".
In relazione a tale previsione, codesto Dipartimento, con la nota sopra indicata, dopo aver evidenziato che nell'ordinamento statale gli atti di controllo dei bilanci delle Camere di commercio sono stati aboliti dal D.Lgs. n. 112/1998, osserva altresì che il richiamato D.P.R. n. 254/2005, recante il regolamento della gestione patrimoniale e finanziaria delle Camere di commercio, disciplina le procedure di approvazione dei documenti contabili da parte degli organi camerali e -"stante l'abolizione dei controlli a livello nazionale"- non contiene alcuna previsione in ordine ai successivi atti di controllo dei medesimi documenti contabili.
Riferisce poi codesto Dipartimento che, ad avviso di taluni Enti camerali, il "recepimento" nell'ordinamento regionale del D.P.R. n. 254/2005, operato dal riportato art. 56 della l.r. n. 2/2007, avrebbe determinato l'abrogazione implicita dell'art. 5, comma 2, della legge regionale n. 29/1995, "limitatamente" alle parti in cui tale disposizione prevede il controllo del bilancio preventivo e del conto consuntivo delle Camere di commercio nonché delle variazioni del bilancio preventivo; ad avviso di altri Enti camerali, il "recepimento" del citato D.P.R. n. 254/2005, avrebbe determinato il venir meno del controllo non solo dei documenti contabili, ma altresì "di tutti gli atti" indicati dal citato art. 5 della l. r. n. 29/1995, poiché sarebbero state "implicitamente recepite le disposizioni dell'art. 37 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112".
Al riguardo, ritiene codesto Dipartimento che gli orientamenti espressi dagli Enti camerali "non sono pacifici" per i seguenti motivi: anzitutto per l'assenza di una "abolizione" esplicita dei controlli sugli atti adottati dalle Camere di commercio, in via generale o limitatamente ai documenti contabili; in secondo luogo per il "carattere finanziario" del D.P.R. n. 254/2005, rispetto alla "natura specialistica" della l.r. n. 29/1995; infine, si evidenzia che l'interpretazione sistematica del riportato art. 56 della l.r. n. 2/2007 e dell'art. 55, comma 23, della medesima l. r. n. 2/2007 -in forza del quale le Camere di commercio sono escluse dall'elenco n. 1 di cui al comma 4 della legge regionale 22 dicembre 2005, n. 19- "indurrebbe a ritenere" che il "recepimento" del D.P.R. n. 254/2005 "abbia solo l'effetto di dare certezza" in ordine alle disposizioni da applicare alle Camere di commercio per la gestione patrimoniale e finanziaria.
Ciò premesso vien chiesto l'avviso dell'Ufficio circa "la corretta valenza giuridica da attribuire al disposto del precitato art. 56 della l.r. n. 2/2007"; vien chiesto altresì, qualora si propenda per la tesi della permanenza del sistema dei controlli come delineato dall'art. 5 della l. r. n. 29/1995, l'avviso dello scrivente circa "le discrasie che emergono, ad esempio in ordine ai tempi di adozione delle deliberazioni afferenti i bilanci, fra le previsioni del D.P.R. 254/2005 e la l.r. n. 29/1995".

2. Preliminarmente all'esame delle questioni prospettate appare opportuno delineare il quadro normativo rilevante.
Nell'ordinamento statale gli atti adottati dalle Camere di commercio sottoposti al controllo della competente Amministrazione sono individuati, tra l'altro, dall'art. 4, comma 2, della legge 29 dicembre 1993, n. 580, ai sensi del quale "le delibere di approvazione del bilancio preventivo e del conto consuntivo, della dotazione complessiva del personale nonché quelle di variazione del bilancio preventivo e di costituzione di aziende speciali sono trasmesse al Ministero dell'industria, del commercio e dell'artigianato, al Ministero del tesoro e alla regione competente", al fine di consentirne il controllo in conformità al successivo comma 4 del predetto art. 4 della legge n. 580/1993; la disposizione testè riportata, sebbene non espressamente abrogata, è tuttavia da ritenersi implicitamente abrogata in forza dell'art. 37, comma 1, del D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 112, laddove statuisce, tra l'altro, che "sono aboliti gli atti di controllo sugli statuti delle camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura, sui bilanci e sulla determinazione delle piante organiche delle stesse, sulla costituzione di aziende speciali,...".
Ai fini in esame viene altresì in rilievo l'art. 4, comma 3, della medesima legge n. 580/1993, il quale prevede che "il Ministro dell'industria, del commercio e dell'artigianato, di concerto con il Ministro del tesoro, stabilisce con proprio decreto le norme che disciplinano la gestione patrimoniale e finanziaria delle camere di commercio"; il regolamento concernente la disciplina della gestione patrimoniale e finanziaria degli enti in questione è stato originariamente adottato con D.M. 23 luglio 1997, n. 287, poi abrogato dal D.P.R. 2 novembre 2005, n. 254, che attualmente disciplina la gestione patrimoniale e finanziaria delle Camere di commercio.
Nell'ordinamento regionale la disposizione corrispondente a quella dell'art. 4, comma 2, della legge n. 580/1993, è contenuta nell'art. 5, comma 2, della legge regionale 4 aprile 1995, n. 29, ai sensi del quale "le delibere di approvazione del bilancio preventivo e del conto consuntivo, nonché della dotazione complessiva del personale, e quelle di variazione del bilancio preventivo e di costituzione di aziende speciali sono trasmesse all'Assessore regionale per la cooperazione, il commercio, l'artigianato e la pesca".
Si fa presente ora che la disposizione regionale testè riportata, poichè attiene all'ordinamento di un ente pubblico locale che opera nelle materie di competenza legislativa esclusiva della Regione, deve ritenersi anch'essa adottata, secondo l'orientamento della Corte costituzionale, nell'esercizio della medesima competenza legislativa esclusiva (cfr. Corte cost. sent. nn. 65/1982; 522/1989); la qualificazione, nel senso evidenziato, della norma regionale in esame acquista rilievo qualora si consideri che i rapporti tra la predetta norma regionale di cui all'art. 5, comma 2, della l.r. n. 29/1995 (che individua gli atti adottati dalle Camere di commercio sottoposti al controllo della competente Amministrazione regionale) e la disposizione statale di cui all'art. 37, comma 1, del D.Lgs. n. 112/1998 (che "abolisce" il controllo su taluni atti adottati dalle medesime Camere di commercio) vanno regolati alla stregua dei criteri che presiedono alle relazioni tra fonti statali e fonti regionali, e, in particolare, alla stregua del principio secondo cui nelle materie di competenza esclusiva della Regione, le leggi statali non trovano applicazione qualora trattino di fattispecie già regolate da una legge regionale.
Poiché, dunque, con l'art. 5 della l.r. n. 29/1995, il legislatore regionale ha specificamente disciplinato, nell'esercizio di competenza legislativa esclusiva, il regime dei controlli degli atti adottati dalle Camere di commercio, deve conseguentemente affermarsi che, alla stregua del criterio sopra enunciato, il disposto di cui all'art. 37, comma 1, del D.Lgs. n. 112/1998, non trova applicazione nell'ordinamento regionale.
Per quanto poi concerne la gestione patrimoniale e finanziaria degli Enti de quibus, nulla dispone al riguardo la l. r. n. 29/1995; si evidenzia a tal proposito che le Camere di commercio erano inserite nell'Elenco n. 1 allegato alla legge regionale n. 19/2005, che individua gli enti i quali, in forza dell'art. 18, comma 4, della medesima l. r. n. 19/2005, a decorrere dall'esercizio finanziario 2007, applicano il regolamento contabile emanato con decreto del Presidente della Repubblica 27 febbraio 2003, secondo le modalità e le modifiche disposte con decreto del Presidente della Regione (cfr. D.P.Reg. 29 maggio 2006). Tale previsione è stata successivamente modificata dagli artt. 55, comma 23, e 56, comma 1, della legge regionale 8 febbraio 2007, n. 2; in particolare, l'art. 55, comma 23, della predetta l. r. n. 2/2007, ha escluso le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura dal citato Elenco n. 1 allegato alla l.r. n. 19/2005, e l'art. 56, comma 1, della medesima l.r. n. 2/2007, riportato in epigrafe, ha disposto che alle Camere di commercio si applica il D.P.R. 254/2005.
Così ricostruito il quadro normativo qui rilevante, trattasi ora di accertare se il "recepimento" nell'ordinamento regionale del citato D.P.R. n. 254/2005, abbia o meno determinato l'abrogazione tacita, totale o parziale, dell'art. 5, comma 2, della l.r. n. 29/1995, il quale, come già evidenziato, individua gli atti adottati dalle Camere di commercio sottoposti al controllo dell'Amministrazione regionale.
Il criterio ermeneutico alla stregua del quale va condotta l'analisi dello scrivente è quello contenuto nell'art. 15 delle Preleggi al codice civile ai sensi del quale l'abrogazione di una legge, oltre che espressa, può essere anche tacita e quest'ultima ricorre quando sussiste "incompatibilità tra le nuove disposizioni e le precedenti" ovvero allorquando "la nuova legge regola l'intera materia già regolata dalla legge anteriore"; in particolare, la giurisprudenza ha precisato al riguardo che la suddetta incompatibilità "si verifica solo quando fra le leggi considerate vi sia una contraddizione tale da renderne impossibile la contemporanea applicazione cosicchè dalla applicazione ed osservanza della nuova legge derivi necessariamente la disapplicazione e l'inosservanza dell'altra" (cfr., ex plurimis, Cass., sez. I, 21-02-2001, n. 2502).
Ciò detto, si osserva ora che tra la disposizione regionale in esame, di cui all'art. 5, comma 2, della l.r. n. 29/1995, e il regolamento statale recepito nell'ordinamento regionale non sembra sussistere una contraddizione tale da renderne impossibile la contemporanea applicazione, nè può ritenersi che il regolamento statale disciplini la medesima materia oggetto della disposizione regionale; al contrario, le disposizioni considerate hanno realtà di riferimento e finalità diverse e non perfettamente coincidenti, per cui non è dato cogliere tra le stesse quella incompatibilità tra la norma precedente e la successiva idonea a configurare una ipotesi di abrogazione tacita.
Ed infatti, l'art. 5 della l.r. n. 29/1995 attiene al regime dei controlli esterni effettuati dall'Organo tutorio (Assessore regionale per la cooperazione, il commercio, l'artigianato e la pesca) su determinati atti adottati dalle Camere di commercio; tali atti sono espressamente individuati nel comma 2 del medesimo art. 5 il quale, tra l'altro, sottopone a controllo le delibere di approvazione del bilancio preventivo e del conto consuntivo delle Camere di commercio nonchè quelle di variazione del bilancio preventivo. Il D.P.R. n. 254/2005 disciplina invece organicamente la contabilità patrimoniale e finanziaria degli enti camerali individuando, per quanto qui interessa, gli strumenti di programmazione, i criteri di gestione delle entrate e delle spese nonchè i criteri per la predisposizione del preventivo economico e del bilancio di esercizio; il medesimo D.P.R. n. 254/2005, disciplina altresì il regime dei controlli interni disponendo dettagliatamente sia in merito ai controlli amministrativi contabili, affidati istituzionalmente al collegio dei revisori dei conti dell'ente camerale, sia in merito al controllo strategico e al controllo di gestione affidati rispettivamente alla giunta camerale e ad una apposita struttura interna al medesimo ente camerale.
Si osserva peraltro che il D.P.R. n. 254/2005 disciplina il sistema dei controlli interni poiché tali controlli attengono all'oggetto tipico del regolamento contabile in quanto funzionali alla realizzazione della corretta gestione patrimoniale e finanziaria dell'ente e alla efficienza, efficacia ed economicità dell'azione amministrativa camerale; il medesimo D.P.R. n. 254/2005 nulla dispone invece in merito ai controlli esterni sugli atti adottati dall'ente camerale poichè tale regime di controlli esula, come tale, dall'oggetto tipico del regolamento della gestione patrimoniale e finanziaria ed attiene piuttosto all'ordinamento dell'ente.
L'assenza, nel D.P.R. n. 254/2005, di una disciplina circa il controllo esterno sui documenti contabili adottati delle Camere di commercio non sembra quindi da ricondurre alla "abolizione" in sede statale degli atti di controllo disposta dall'art. 37 del D.Lgs. n. 112/1998, quanto piuttosto alla circostanza che altra e diversa è la sedes materiae per la disciplina del regime dei controlli esterni di competenza dell'Organo tutorio.
Ciò detto, considerato ora che la disposizione regionale di cui all'art. 5 della l.r. n. 29/1995 e il D.P.R. n. 254/2005 disciplinano sistemi diversi di controllo degli enti camerali, deve conseguentemente escludersi la possibilità di configurare tra le due fonti i presupposti per l'applicazione dell'articolo 15 delle Preleggi; pertanto, non sembra possibile ipotizzare una abrogazione tacita, totale o parziale, della norma regionale di cui all'art. 5, comma 2, della l.r. n. 29/2005 per effetto del recepimento nell'ordinamento regionale del D.P.R. n. 254/2005.
Nè, d'altra parte può accogliersi la tesi secondo cui con l'art. 56, comma 1, della l.r. 2/2007, che ha recepito nell'ordinamento regionale il D.P.R. n. 254/2005, sarebbero state implicitamente recepite le disposizioni dell'art. 37 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112. Ed invero, al riguardo si ribadisce anzitutto quanto già sopra osservato e, cioè che il citato D.P.R. n. 254/2005 non sembra tener conto della intervenuta abolizione degli atti di controllo prevista dall'art. 37 del D.Lgs. n. 112/1998; in secondo luogo poi, si rileva che, se può configurarsi l'abrogazione tacita di una legge (alla stregua dei criteri fissati dall'art. 15 delle Preleggi), non può certo ipotizzarsi il "recepimento" tacito nell'ordinamento regionale di una legge statale o di una disposizione di legge statale occorrendo a tal fine un esplicito intervento del legislatore regionale.
Pertanto alla luce delle osservazioni formulate può affermarsi che scopo precipuo dell'art. 56, comma 1, della l.r. n. 2/2007 è quello di indicare la fonte normativa cui è necessario fare riferimento ai fini della disciplina della gestione patrimoniale e finanziaria delle Camere di commercio, mentre nessuna modifica può dirsi intervenuta per effetto del medesimo art. 56 sul regime dei controlli delineato dall'art. 5 della l.r. n. 29/1995.
Per completezza e in via generale, non può sottacersi che l'evoluzione normativa dei sistemi di controllo si è sempre più spostata dal regime dei controlli esterni sugli atti a quello dei controlli interni di carattere gestionale e pur tuttavia, si evidenzia che il sistema dei controlli disciplinato dal D.P.R. n. 254/2005 non ha comunque determinato il venir meno della ratio di quello delineato dal più volte citato art. 5, comma 2, della l.r. n. 29/1995: ciò appare evidente qualora si consideri che la riforma del regime dei controlli sugli atti degli enti vigilati, in senso conforme alla evoluzione sopra evidenziata, è stata già introdotta e disciplinata dal legislatore regionale con il Titolo III della legge regionale 28 dicembre 2004, n. 17.
Si fa presente a tal proposito che il nuovo regime dei controlli è delineato dai primi quattro commi dell'art. 53 della predetta l.r. n. 17/2004 prevedendo, tra l'altro, che "la Regione espleta i controlli sugli enti, istituti e aziende sottoposta a vigilanza e tutela, ..., di norma attraverso gli organi di controllo interno degli stessi", ed individuando nuovi strumenti di monitoraggio della gestione degli enti.
Si fa presente altresì che ai sensi del comma 13 del medesimo art. 53 della l.r. n. 17/2004, nelle more della piena attuazione della riforma dei controlli, "i Dipartimenti regionali continuano ad esercitare l'attività di controllo sugli atti dei soggetti ... sottoposti alla loro vigilanza e tutela con i poteri e secondo le modalità previste dalla normativa vigente ...".
Infine, circa "le discrasie che emergono ad esempio in ordine ai tempi di adozione delle deliberazioni afferenti i bilanci, fra le previsioni del D.P.R. 254/2005 e la l.r n. 29/1995", si osserva brevemente che non risulta chiaro quali siano le discrasie rilevate al riguardo da codesto Dipartimento posto che, mentre il D.P.R. n. 254/2005 disciplina le procedure per la predisposizione e l'adozione dei documenti contabili da parte degli enti camerali, la l.r. n. 29/1995 disciplina invece i controlli che attengono alla fase integrativa dell'efficacia degli atti in questione e, cioè, ad una fase diversa e successiva rispetto a quella della adozione dei medesimi atti; sotto tale profilo lo scrivente ritiene dunque di non dover formulare al riguardo alcuna osservazione.

Ai sensi dell'art. 15, comma 2, del "Regolamento del diritto di accesso ai documenti dell'Amministrazione regionale", approvato con D.P.Reg. 16 giugno 1998, n. 12, lo scrivente comunica preventivamente di acconsentire all'accesso presso codesta Amministrazione al presente parere da parte di eventuali soggetti richiedenti.
Codesta Amministrazione vorrà a sua volta comunicare, entro novanta giorni dalla ricezione, l'eventuale possibilità che il parere stesso inerisca ad una lite, ovvero se intenda differirne l'accesso fino all'adozione di eventuali provvedimenti amministrativi cui la richiesta consulenza fosse preordinata. Decorso detto termine senza che sia pervenuta alcuna comunicazione in tal senso, si procederà, giusta delibera della Giunta regionale n. 229 dell'8 luglio 1998, all'inserimento del presente parere nella banca-dati "FoNS", ed alla conseguente diffusione.


Regione Siciliana - Ufficio legislativo e legale
Ogni diritto riservato. Qualunque riproduzione, memorizzazione, archiviazione in sistemi di
ricerca ,anche parziale, con qualunque mezzo, è vietata se non autorizzata.
All rights reserved. Part of these acts may be reproduced, stored in a retrieval system or
transmitted in any form or by any means, only with the prior permission.

Ideazione grafica e programmi di trasposizione © 1998-2002 Avv. Michele Arcadipane
Revisione e classificazione curata da Avv. Francesca Spedale