POS. II Prot._______________/72.11.07

OGGETTO: Ambiente - Inquinamento elettromagnetico - Art.15, L. n.36/2001 - Sanzioni amministrative - Autorità competente in Sicilia - Art.9, L. n. 36/2001 e D.P.C.M. 8.07.2003.






ASSESSORATO REGIONALE DEL TERRITORIO E DELL'AMBIENTE
Dipartimento Territorio e Ambiente
PALERMO






1. Con nota prot. n.26650 del 10 aprile 2007 codesto Dipartimento ha chiesto l'avviso dello Scrivente in ordine all'interpretazione ed attuazione di due distinte disposizioni della L. 22 febbraio 2001, n.36, recante la legge quadro sulla protezione dalle esposizioni a campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici e, precisamente, gli artt. 9 e 15.
In particolare codesta Amministrazione, premesso che l'art.15, L. n.36/2001 cit., in materia di sanzioni amministrative, al terzo comma dispone che "le sanzioni di cui ai commi 1 e 2 sono irrogate dalle autorità competenti, sulla base degli accertamenti effettuati dalle autorità abilitate ai controlli ai sensi dell'articolo 14" e che "Le autorità competenti all'irrogazione delle sanzioni di cui ai commi 1 e 2 sono individuate dai decreti di cui all'articolo 4, comma 2" e rilevato che i due D.P.C.M. dell'8 luglio 2003 emanati in attuazione del predetto art.4, comma 2, ult. cit. in realtà nulla hanno previsto al riguardo, ha chiesto allo Scrivente chi sia il soggetto competente in ambito regionale per il caso di specie e, più in generale, per le violazioni in materia ambientale, con particolare riferimento alle fasi di irrogazione delle sanzioni di cui agli artt.13-18 della L. 24 novembre 1981, n.689.
Codesto Dipartimento non esprime il proprio orientamento sulla questione, ma pone in evidenza che l'art.14, L. n.36/2001 cit. dispone che per i controlli e per la vigilanza sanitaria e ambientale i comuni e le province utilizzino le strutture delle Agenzie regionali per la protezione dell'ambiente; che l'Agenzia regionale per la protezione dell'ambiente, istituita dall'art.90, L.r. 3 maggio 2001, n.6 è l'autorità preposta all'attività di monitoraggio, controllo e tutela ambientale in Sicilia; infine, che l'art.28, L.r. 27 aprile 1999, n.10, disciplina al comma 8 le violazioni in materia ambientale.

Codesto Dipartimento ha chiesto altresì come si conciliano la disposizione di cui all'art.9, comma 4, L. n.36/2001 cit. -che prescrive che entro il 31 dicembre 2004 ed entro il 31 dicembre 2008, deve essere completato il risanamento degli elettrodotti che non risultano conformi, rispettivamente, ai limiti di cui all'articolo 4 ed alle condizioni di cui all'articolo 5 del D.P.C.M. 23 aprile 1992- e la disposizione di cui all'art.8 del D.P.C.M. 8 luglio 2003, emanato in attuazione dell'art.4, comma 2, L. n.36/2001 cit., che dispone che "Dalla data di entrata in vigore del presente decreto non si applicano, in quanto incompatibili, le disposizioni del D.P.C.M. 23 aprile 1992 e del D.P.C.M. 28 settembre 1995".
In particolare, si chiede se tale incompatibilità comporti l'inapplicabilità del predetto art.9, comma 4, L. n.36/2001 cit.


2. Sulla questione suesposta si osserva quanto segue.
La legge 22 febbraio 2001, n.36, recante la "Legge quadro sulla protezione dalle esposizioni a campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici", ai sensi dell'art.1, stabilisce i "principi fondamentali" in materia di inquinamento elettromagnetico allo scopo di perseguire la triplice finalità di tutela della salute della popolazione e dei lavoratori; di promozione della ricerca scientifica per la valutazione degli effetti a lungo termine e attivazione di misure di cautela in applicazione del principio di precauzione; di tutela dell'ambiente e del paesaggio e promozione dell'innovazione tecnologica e delle azioni di risanamento per la minimizzazione dell'intensità e degli effetti dei campi elettromagnetici.

A tale triplice finalità della legge corrisponde la fissazione di tre valori di esposizione di cui all'art.3, comma 1: il "limite di esposizione" a tutela della salute (lett. b), il "valore di attenzione" per la protezione di possibili effetti a lungo termine (lett. c), gli "obiettivi di qualità" ai fini della riduzione al minimo dell'esposizione (lett.d).

Il testo legislativo, composto da 17 articoli, presenta profili di sostanziale novità, ma opera un rinvio a successivi decreti attuativi per la concreta operatività di molte sue disposizioni.
Il provvedimento, infatti, è strutturato in modo tale che la sua attuazione è assicurata da successivi atti normativi di natura secondaria, con cui definire valori, limiti ed obiettivi nella materia.

In particolare, all'articolo 4, comma 2, la legge prevede che con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro dell'ambiente, di concerto con il Ministro della sanità, sentiti l'apposito comitato interministeriale e le competenti Commissioni parlamentari, previa intesa in sede di Conferenza unificata, siano dettati i limiti di esposizione, i valori di attenzione, gli obiettivi di qualità e i parametri per la previsione di fasce di rispetto per gli elettrodotti, per la protezione della popolazione (lett. a) e dei lavoratori (lett. b) dai rischi derivanti dall'inquinamento elettromagnetico.

All'art.16 della legge quadro viene, tuttavia, disciplinato il regime transitorio applicabile fino all'entrata in vigore del D.P.C.M. di cui all'art.4, comma 2, lett. a), disponendosi l'applicazione medio tempore, in quanto compatibili con le previsioni della legge, dei D.P.C.M. 23 aprile 1992 e 28 settembre 1995 per gli elettrodotti e gli impianti a bassa frequenza e del D.M. 10 settembre 1998, n.381 per gli impianti fissi a radiofrequenza per le telecomunicazioni e radiotelevisivi.

A due anni dall'approvazione della legge sono stati pubblicati sulle Gazzette Ufficiali del 28 e del 29 agosto i due D.P.C.M. 8 luglio 2003 (ex art.4, comma 2, lett. a), recanti la "Fissazione dei limiti di esposizione, dei valori di attenzione e degli obiettivi di qualità per la protezione della popolazione dalle esposizioni a campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici generati a frequenze comprese tra 100 khz e 300 ghz" (G.U.R.I. 28 agosto 2003, n.199) e la "Fissazione dei limiti di esposizione, dei valori di attenzione e degli obiettivi di qualita' per la protezione della popolazione dalle esposizioni ai campi elettrici e magnetici alla frequenza di rete (50 Hz) generati dagli elettrodotti" (G.U.R.I. 29 agosto 2003, n.200).

I decreti stabiliscono i limiti di esposizione da osservare per la tutela della popolazione, escludendo i lavoratori esposti per ragioni professionali oppure per esposizioni a scopo diagnostico o terapeutico.


3. Ciò premesso, in linea generale, sull'impianto normativo della legge n.36/2001 cit., è possibile passare all'esame della problematica concernente l'individuazione delle autorità competenti, in ambito regionale, in ordine all'applicazione delle sanzioni amministrative previste dalla legge medesima.

Codesto Dipartimento richiama, al riguardo, gli artt. 13-18 della legge 24 novembre 1981, n.689, la quale, com'è noto, disciplina il modello generale di illecito amministrativo, fornendo un quadro normativo sistematico e tendenzialmente generale, applicabile cioè a tutte le sanzioni amministrative consistenti nel pagamento di una somma di denaro.
Ora, il procedimento per l'applicazione delle sanzioni amministrative, nelle sue linee generali, si svolge attraverso le fasi dell'accertamento della violazione (art.13, L. n.689/1981 cit.); ove possibile dell'immediata contestazione o, in mancanza, della notificazione all'interessato (art.14, L. ult. cit.); seguono, poi, nel caso in cui non vi sia stata la conciliazione in via breve (art.16, L. ult. cit.), il rapporto dell'organo che ha accertato la violazione all'autorità cui è demandato il potere di irrogare la sanzione (art.17, L. ult. cit.) e l'ordinanza-ingiunzione, sentiti gli interessati, con cui si irroga la sanzione ovvero l'ordinanza di archiviazione (art.18, L. ult. cit.).

Tanto il potere di accertamento, che si concreta in atti finalizzati ad acclarare la sussistenza di fatti illeciti e rappresenta il prius logico rispetto all'emanazione di successivi atti autoritativi, quanto quello di irrogazione delle sanzioni possono essere conferiti esclusivamente dalla legge.
I soggetti titolari sono individuati in generale, con riferimento a tutti gli illeciti amministrativi rientranti nell'ambito di applicazione della L n.689/1981, dagli artt. 13, 15 e 18 della medesima legge.
Le leggi di settore si occupano poi di indicare concretamente quali soggetti possono compiere tali attività in riferimento al settore regolato.

Il quadro sanzionatorio in materia di inquinamento elettromagnetico, delineato dalla legge quadro n.36/2001, è contenuto nell'art.15, le cui previsioni vanno completate con quelle di cui al precedente art.14.
Limitando l'attenzione alle disposizioni richiamate da codesto Dipartimento, l'art.15, terzo comma, rimette ai decreti di cui all'articolo 4, comma 2, l'individuazione delle autorità competenti all'irrogazione delle sanzioni previste ai commi 1 e 2.

Il potere di accertamento delle violazioni è invece attribuito alle amministrazioni provinciali e comunali le quali, "al fine di esercitare le funzioni di controllo e di vigilanza sanitaria e ambientale per l'attuazione della presente legge, utilizzano le strutture delle Agenzie regionali per la protezione dell'ambiente, di cui al decreto-legge 4 dicembre 1993, n. 496, convertito, con modificazioni, dalla legge 21 gennaio 1994, n. 61. Restano ferme le competenze in materia di vigilanza nei luoghi di lavoro attribuite dalle disposizioni vigenti." (v. art.14, L. cit.).

Ora, le disposizioni statali che prevedono le sanzioni amministrative non possono che trovare uniforme attuazione in tutto il territorio nazionale per quanto concerne la previsione delle singole fattispecie sanzionatorie, ivi compreso il comma settimo dell'art.15, L. n.36/2001 che esclude la possibilità, per le sanzioni introdotte dal medesimo, del pagamento in misura ridotta di cui all'art.16 della L. 24 novembre 1981, n.689 e succ. mod.

Invece, per l'individuazione delle autorità competenti nelle diverse fasi del procedimento di applicazione delle sanzioni amministrative, occorre tenere conto dell'assetto organizzativo regionale.

Come ricordato da codesto Dipartimento, in Sicilia l'autorità competente ad esercitare la potestà sanzionatoria ex artt.17 (ricezione del rapporto redatto dal funzionario o agente che ha accertato la violazione) e 18 (emissione dell'ordinanza-ingiunzione ovvero di archiviazione) della legge n.689/1981, per le violazioni in materia ambientale, è stata espressamente individuata dal legislatore regionale all'art. 28, comma ottavo, della legge regionale 27 aprile 1999, n.10 ai sensi del quale:
"In materia di accertamento degli illeciti amministrativi, per le violazioni in materia ambientale, accertate dopo l'entrata in vigore della presente legge, l'autorità competente a ricevere il rapporto di cui all'articolo 17 della legge 24 novembre 1981, n. 689, è la provincia regionale competente per territorio, cui spetta l'emissione dell'ordinanza-ingiunzione ovvero di archiviazione, di cui al successivo articolo 18 della stessa legge in attuazione delle disposizioni di cui agli articoli 22 e 23 della legge 24 novembre 1981, n. 689, fatto salvo quanto previsto dall'articolo 55 del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22, in ordine alla competenza comunale in materia. Per lo svolgimento delle funzioni di cui al presente comma, in conformità al principio di sussidiarietà di cui all'articolo 3B del Trattato sull'istituzione della Comunità economica europea, è attribuita alle province regionali una quota pari al 15 per cento del gettito derivante dalle sanzioni amministrative pecuniarie irrogate in attuazione del presente articolo, come risultano accertate con il rendiconto generale consuntivo della Regione del secondo esercizio antecedente quello di competenza.".

Va pertanto ribadito quanto già affermato nel precedente parere n.16/11/2006 reso a codesto Dipartimento con nota prot.3738 del 28 febbraio 2006 e cioè che non possono sorgere perplessità sull'applicabilità della disposizione citata a tutte le violazioni in materia ambientale, ivi comprese quelle previste dalla legge n.36/2001 sull'inquinamento elettromagnetico.
Pertanto, non pone particolari problemi, in ambito regionale, la circostanza che i due D.P.C.M. 8 luglio 2003, come rappresentato da codesto Dipartimento, non abbiano individuato le autorità competenti all'irrogazione delle sanzioni di cui ai primi due commi dell'art.15, L. ult. cit.

Per quanto concerne, invece, il soggetto competente all'accertamento delle violazioni, non si rinviene nell'ordinamento regionale una specifica disposizione, per cui non possono che trovare applicazione le disposizioni statali sopra viste.
Titolari del potere di accertamento delle violazioni nello specifico settore normativo esaminato sono, pertanto, le amministrazioni comunali e provinciali, deputate al controllo ed alla vigilanza, le quali "utilizzano le strutture delle Agenzie regionali per la protezione dell'ambiente" (ARPA), secondo quanto testualmente previsto nella legge in esame.

La disposizione statale peraltro non pone particolari problemi di impatto con l'assetto organizzativo regionale, considerato che lo stesso legislatore regionale all'art.90, L.r. 3 maggio 2001, n.6, istitutiva dell'Agenzia regionale per la protezione dell'ambiente, espressamente ha disposto che "La Regione e gli enti pubblici sia singoli che consorziati devono avvalersi delle funzioni e dei servizi dell'Agenzia per lo svolgimento dei compiti loro attribuiti dalla legge in materia di prevenzione e di controllo ambientale" (terzo comma).


4. Sulla seconda problematica sottoposta allo Scrivente, concernente l'attuazione dell'art.9, quarto comma, L. n.36/2001 cit., ed in particolare gli effetti sul medesimo della previsione di cui all'art.8 del D.P.C.M. 23 luglio 2003, per il quale "Dalla data di entrata in vigore del presente decreto non si applicano, in quanto incompatibili, le disposizioni del D.P.C.M. 23 aprile 1992 e del D.P.C.M. 28 settembre 1995", si osserva quanto segue.

L'art.9, L. ult. cit., detta disposizioni, tra l'altro, per il risanamento degli elettrodotti.
La norma dispone che il risanamento degli elettrodotti, per adeguarli alle previsioni della legge quadro ed ai nuovi valori di campo elettromagnetico, deve essere completato entro dieci anni dalla data di entrata in vigore della legge stessa (quarto comma, prima parte).
Viene poi prescritto che entro il 31 dicembre 2004 ed entro il 31 dicembre 2008, deve essere comunque completato il risanamento degli elettrodotti che non risultano conformi, rispettivamente, ai limiti di cui all'articolo 4 ed alle condizioni di cui all'articolo 5 del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 23 aprile 1992, al fine dell'adeguamento ai limiti di esposizione, ai valori di attenzione e agli obiettivi di qualità stabiliti ai sensi dell'articolo 4, comma 2, lettera a), della legge (quarto comma, secondo periodo).

Va qui ricordato che il D.P.C.M. del 1992, all'art.7, aveva già previsto una procedura per il risanamento con tempi cadenzati, da avviare entro diciotto mesi dall'entrata in vigore dello stesso e da completare i programmi di risanamento entro il 31 dicembre 2004 (ultimo comma).

Quindi, a ben vedere, la norma in esame contiene due prescrizioni distinte: la prima riguarda l'adeguamento alle nuove previsioni della legge quadro, da completare entro dieci anni; la seconda impone di completare l'adeguamento degli elettrodotti, ove non siano ancora conformi, ai parametri già fissati dal D.P.C.M. 23 aprile 1992 e ciò, chiaramente, con scadenze più ravvicinate.

Quest'ultima è dunque una prescrizione medio tempore, dettata dal legislatore nella considerazione dei tempi di attuazione dei piani di risanamento. Infatti, per il completamento del risanamento degli elettrodotti ed il loro adeguamento alla legge quadro, è previsto un tempo più lungo (dieci anni) di quello delle altre strutture, in considerazione della complessità degli interventi sulla rete per la distribuzione dell'energia elettrica.

Di conseguenza, il legislatore ha introdotto termini, in un certo senso, accelerati per il completamento del risanamento degli elettrodotti non in regola con i limiti e con le condizioni già a suo tempo stabilite dal decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 23 aprile 1992.
Trattandosi dell'adeguamento alle prescrizioni di cui al D.P.C.M. ult.cit., è chiaro che in questo caso non entra in gioco il meccanismo dell'incompatibilità di cui all'art. 8 del decreto di attuazione dell'art.4, comma 2, lett. a, della L. n.36/2001 cit. (il D.P.C.M. 23 luglio 2003, pubblicato in G.U.R.I. n.200 del 2003).

Pertanto, secondo quanto previsto dal comma 4 dell'art.9, L. n.36/2001 cit., entro il 31 dicembre 2004, doveva essere comunque completato il risanamento rispetto ai limiti che erano in vigore al momento dell'entrata in vigore della legge n.36/2001, e cioè quelli previsti dall'articolo 4 del D.P.C.M. 23 aprile 1992 e entro il 31 dicembre 2008 dovranno essere rispettate le distanze stabilite dall'articolo 5 dello stesso provvedimento.

Nelle superiori considerazioni è il parere dello Scrivente.

A termini dell'art. 15 del regolamento approvato con D.P.Reg. 16 giugno 1998, n. 12, lo Scrivente acconsente alla diffusione del presente parere in relazione ad eventuali domande di accesso inerenti il medesimo.
Codesta Amministrazione vorrà comunicare, entro novanta giorni dalla ricezione, l'eventuale possibilità che il parere stesso inerisca una lite, ovvero se intende differirne la pubblicazione sino all'adozione di eventuali provvedimenti amministrativi. Decorso tale termine senza alcuna comunicazione in tal senso si consentirà la diffusione sulla banca dati "FoNS", giusta delibera di Giunta regionale n. 229 dell'8 luglio 1998.



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