POS. I Prot._______________/79.11.2007
OGGETTO: Pesca - Consorzio di ripopolamento ittico - Transazione.
Assessorato Regionale Cooperazione Commercio Artigianato e Pesca
Dipartimento Regionale Pesca
PALERMO
1. Con nota n. 522 del 17 aprile 2007, codesta Amministrazione chiede se sia legittima la transazione stipulata dal Commissario straordinario di un Consorzio di ripopolamento ittico con uno dei Comuni consorziati, avente ad oggetto la corresponsione delle quote consortili, non versate dal Comune, per gli anni 1991-2005.
L'accordo transattivo ammonta 11.687,22 euro - corrispondente al valore delle sole annualità 2004 e 2005 - con un minore introito per il Consorzio di 70.186,84 euro rispetto al totale dovuto di 81.874,06.
Nella delibera consortile n. 17 del 30 maggio 2006, il Commissario straordinario condiziona la definitiva accettazione della proposta transattiva all'approvazione dell'Assessorato vigilante e dispone, altresì, di procedere in dipendenza dell'esecutività della delibera, alla conseguente variazione del bilancio relativo all'esercizio 2006.
L'Amministrazione richiedente, sospesi gli effetti della delibera, ha disposto un'ispezione al fine di verificare gli atti amministrativi e contabili sottesi alla transazione. L'ispezione, viene riferito, conclusasi con verbale del 15 marzo 2007, non ha fornito elementi di valutazione circa la legittimità della transazione.
Successivamente all'ispezione il Commissario straordinario, adducendo che era decorso il termine di 30 giorni - di cui all'art. 15 dello statuto consortile - per un'eventuale richiesta di chiarimenti, ha reso esecutiva la transazione e ha deliberato l'approvazione del conto consuntivo per l'anno 2006, riducendo l'ammontare dei residui attivi di 70.186,84 euro.
Codesta Amministrazione - oltre a ritenere che il termine di 30 giorni non potesse considerarsi decorso, atteso che la nota di sospensione della delibera, datata 20 giugno 2006, è pervenuta al Consorzio il successivo 23 giugno - nutre perplessità in ordine alla congruità della transazione, che avrebbe refluenze sull'attività gestionale e finanziaria dell'Ente e, pertanto, chiede l'avviso dello scrivente.
2. In ordine alla fattispecie sottoposta si rassegna quanto segue.
La transazione è, ai sensi dell'art. 1965 del codice civile, il contratto con il quale le parti, facendosi reciproche concessioni, pongono fine ad una lite già iniziata o prevengono una lite che potenzialmente potrebbe insorgere tra loro. Rappresenta lo strumento per la composizione informale di liti attuali o che è presumibile ritenere che potrebbero scaturiretra le parti.
Nella fattispecie in oggetto non si forniscono elementi che - con riferimento alla posizione del Comune - permettano di rilevare la discorde valutazione e la posizione assunta nella vicenda in relazione alle reciproche pretese e contestazioni, seppur la giurisprudenza ritiene che "Ai fini della configurabilità di una transazione, l'elemento delle <
Pur con qualche riserva in ordine alla reciprocità delle concessioni, si segnala, comunque, che sia in ordine alla fattispecie della transazione che a quella della rinuncia, sia pure parziale, la Corte di Cassazione ha ritenuto che la disciplina in materia di amministrazione e contabilità degli enti pubblici non economici "non interferisce sulla facoltà degli enti medesimi, nell'esercizio della propria autonomia negoziale, ed in relazione a posizioni creditorie delle quali sia difficile ottenere il soddisfacimento, di porre in essere atti di transazione e parziale rinuncia, soggetti alla normale disciplina civilistica" (cfr. Cass, civ., Sez. U., sent. n. 5809 del 23-11-1985).
Sempre la giurisprudenza ritiene che la stipula di una transazione costituisce atto che esprime discrezionalità di merito dell'azione amministrativa (Corte dei conti, sez. II giur. Centr. app., 26-06-2002, n. 212/A) e, nel presupposto che "nei rapporti amministrativi intersoggettivi, l'approvazione ....è un istituto recessivo, in omaggio al principio in base al quale il controllo, per garantire l'autonomia degli enti, deve essere di regola circoscritto alla legittimità e non deve estendersi al merito" (C. di Stato, sez. II, 03-07-1996, n. 880), ha affermato che "si sottrae ai poteri di indagine e di censura dell'organo di controllo la decisione di transigere una lite sulla base di taluni parametri di convenienza, piuttosto che di altri" (T.A.R. Puglia, sez. Lecce, 12-04-1990, n. 451).
In buona sostanza, l'attività espletata dall'amministrazione di tutela e vigilanza, in dipendenza del controllo di legalità ascrittole escluderebbe apprezzamenti che non rivestano carattere strettamente giuridico.
In ordine poi all'istituto dei residui attivi, sul cui ammontare la disposta transazione refluisce, più volte l'Assessorato regionale per il bilancio e le finanze ha richiamato l'attenzione delle amministrazioni vigilanti e dei collegi dei revisori - sia in sede di redazione del bilancio di previsione che del conto consuntivo - sulla necessità di procedere alla verifica e al riaccertamento degli stessi, con particolare riferimento alla sussistenza di quelli di più antica formazione, ribadendo, altresì, che "un residuo attivo può essere ridotto o cancellato esclusivamente dopo che siano state poste in essere tutte le procedure, anche coattive, per il recupero del credito con eccezione dei casi la cui riscossione è antieconomica per la gravosità degli oneri che possono derivare" (cfr. circolari Ass. reg. bil. E fin. - Rag. Gen. - 22 marzo 2006, n. 8, "Conto consuntivo per l'esercizio finanziario 2005 degli Enti, Istituti ed aziende sottoposti alla vigilanza e/o tutela della Regione"e 20 gennaio 2006, n. 1, "Bilancio di previsione per l'anno finanziario 2006 degli enti, istituti ed aziende sottoposti alla vigilanza e/o tutela della Regione").
La verifica dei residui, a seguito del riaccertamento annuale, prima del loro inserimento nel conto del bilancio, permette di accertare le ragioni del loro mantenimento in tutto o in parte. Essi possono invero essere ridotti o eliminati per prescrizione, insussistenza del credito o inesigibilità dopo che siano stati esperiti tutti gli atti per ottenerne la riscossione, come è anche ribadito all'art. 40, comma 3, del D.P.R. 27 febbraio 2003, n. 97, mentre al successivo comma 4 è disposto che "Le variazioni dei residui attivi e passivi e l'inesigibilità dei crediti devono formare oggetto di apposita e motivata deliberazione dell'organo di vertice, sentito il collegio dei revisori dei conti che in proposito manifesta il proprio parere. Dette variazioni trovano specifica evidenza e riscontro nel conto economico".
Nonostante l'obbligo per gli enti di cui al presente parere di applicare il regolamento contabile di cui al D.P.R. 97/2003 sia disposto, ai sensi dell'art. 18, comma 4, della l.r. 22 dicembre 2005, n. 19, soltanto a decorrere dall'esercizio finanziario 2007 (peraltro l'art. 6 della l.r. 8 febbraio 2007, n. 2, ha ulteriormente previsto la possibilità per gli enti di differirne l'applicazione al 1° gennaio 2009), trattasi invero di principio generale di contabilità.
Al fine della soluzione della problematica proposta si osserva poi che l'art. 13 dello statuto consortile prevede che "Il collegio dei revisori esercita il controllo amministrativo-contabile sulla gestione del Consorzio ......" , e che secondo le previsioni dell'art. 15 dello stesso, sono esclusi dal controllo dell'amministrazione vigilante le deliberazioni adottate con parere favorevole dei revisori dei conti che sono immediatamente esecutive ad eccezione di alcuni atti che devono essere assoggettati al controllo preventivo dell'Assessorato, tra cui, per quanto rileva, i bilanci preventivi, i conti consuntivi e le variazioni di bilancio.
Per quest'ultimi atti, si applica il dettato dell'art. 32, commi 1, 2 e 3, della l.r. 7 marzo 1997, n. 6.
Decorso il termine di trenta giorni dalla ricezione del parere contabile di cui all'art. 32 della l.r. 6/1997 senza che sia intervenuta alcuna comunicazione di sospensione o di annullamento da parte dell'organo tutorio, le deliberazioni s'intendono approvate ed esecutive.
Ciò considerato, si rileva che le previsioni riportate all'art. 32, commi 1, 2 e 3, della l.r. 6/1997 vanno coordinate con le disposizioni contenute all'art. 53 della l.r. 28 dicembre 2004, n. 17.
In particolare, il comma 1 del citato art. 53 dispone che, di norma, i controlli sugli enti vigilati sono espletati attraverso gli organi di controllo interno degli enti medesimi, ma poiché l'attuazione del nuovo sistema di controlli necessita di un periodo di adeguamento del sistema, il legislatore ha previsto, al comma 13, un regime transitorio, disponendo che nelle more della piena attuazione della riforma dei controlli, il parere contabile dell'Assessorato regionale per il bilancio e le finanze continua ad essere obbligatorio, secondo la procedura indicata al comma 1 dell'art. 32 della l.r. 6/1997 nei seguenti casi:
a) mancanza del parere favorevole espresso dal collegio dei revisori;
b) su richiesta dell'organo di controllo interno sulla base di circostanziate motivazioni.
Può inoltre essere richiesto discrezionalmente dall'organo tutorio anche quando non ricorrano le ipotesi obbligatorie succitate.
Chiarito, in via generale, quanto sopra, si ritiene utile evidenziare che gli atti adottati dagli enti vigilati senza il previo parere del collegio dei revisori sono da considerare illegittimamente assunti (in tal senso, si è più volte espresso questo Ufficio, con i pareri 18 settembre 2003, prot. n. 15640/113.11.2003 e 18 dicembre 2003, prot. n. 21370/295.11.2003).
Con riferimento alla problematica sottoposta, codesta Assessorato non chiarisce se l'assunzione della delibera commissariale avente ad oggetto la transazione sia munita del preventivo parere del collegio dei revisori, né tantomeno nella delibera allegata è fatto cenno ad esso.
Rilevato incidentalmente che laddove quest'ultima sia stata adottata senza il previo parere del collegio dei revisori è da ritenere illegittima, si osserva che la medesima appare essere stata sottoposta all'esame dell'Amministrazione di vigilanza e controllo nel presupposto che la stessa, disponendo anche in ordine alla variazione di bilancio inevitabilmente conseguente alla stipulata transazione, rientra tra le fattispecie che, ai sensi dei commi 1 e 3 dell'art. 32 della l.r. 6/1997 - come integrato e coordinato dalle previsioni dell'art. 53 della l.r. 17/2004, più sopra chiarite - e dello stesso art. 15 dello statuto consortile, necessita dell'approvazione dell'organo tutorio per divenire esecutiva. L'immediata esecutività delle variazioni di bilancio munite del parere del collegio dei revisori è infatti prevista per le sole variazioni discendenti da utilizzazioni di fondi di riserva e da storni.
A tal proposito, l'art. 15 dello statuto esattamente dispone: "Decorso il termine di trenta giorni dalla ricezione del parere contabile di cui all'art. 32 della legge regionale n. 6/97 senza che sia intervenuta alcuna comunicazione di sospensione o di annullamento da parte dell'organo tutorio, le deliberazioni s'intendono approvate ed esecutive".
Seppur la disposizione consortile collega il decorso del termine di trenta giorni alla ricezione da parte dell'organo tutorio del parere contabile di cui all'art. 32 della l.r. 6/1997, invero detto termine, qualora non ricorrano le ipotesi di richiesta obbligatoria (o discrezionale dell'organo tutorio) del parere contabile all'Assessorato competente, ai sensi dell'art, 53, comma 13, della l.r. 17/2004, deve intendersi riferito al lasso temporale a disposizione dell'organo tutorio per l'approvazione di propria competenza.
Ne consegue che, qualora l'Amministrazione in indirizzo, organo vigilante, abbia, entro il termine di trenta giorni dal ricevimento dell'atto soggetto a controllo, provveduto a sospenderne gli effetti, l'ente controllato non può disporre l'esecutività dell'atto considerato fino alla conclusione dell'iter procedimentale di controllo.
L'esecutività dell'atto controllato, invero, scatta automaticamente solo nell'ipotesi in cui il termine di trenta giorni sia inutilmente decorso nell'inerzia dell'autorità vigilante; fattispecie, quest'ultima, non verificatasi, avendo l'Assessorato in indirizzo provveduto, nei termini, a sospendere gli effetti della delibera e a disporre un'ispezione presso il Consorzio.
E tuttavia, nel rilevare che la delibera commissariale appare coerente con le considerazioni svolte in sede ispettiva, e non sottacendo la probabile verificatasi prescrizione delle annualità più risalenti, non può non rilevarsi che l'autorità di vigilanza non può dilatare sine die i tempi di sospensione degli atti controllati al fine di non compromettere la finalità di accelerazione dei procedimenti (cfr. Cons. di Stato, sez. consultiva atti normativi, 31-08-1998, n. 148); ciò perchè "Ai fini di una corretta gestione sono imprescindibili sia il rispetto dei termini di deliberazione dei bilanci di previsione e dei conti consuntivi............ sia la tempestiva approvazione" (o l'eventuale annullamento) "da parte dell'organo di vigilanza" (cfr. Corte dei conti, sez. contr. Enti, 08-07-1993, n. 28/Rel.; 16-12-1980, n. 1574).
In relazione poi al contenuto della delibera consortile n. 17/2006, si osserva che nella delibera commissariale sono presenti una serie di elementi che avrebbero potuto supportare un favorevole convincimento. Viene infatti riferito che il Consorzio aveva precedentemente posto in essere diversi solleciti di pagamento al Comune consorziato e richieste di intervento sostitutivo a codesta Amministrazione, inoltre si rileva, sempre dalla delibera, che il Comune di che trattasi, non provvedeva a soddisfare il proprio debito trovandosi in stato di dissesto finanziario, con gravi problemi di cassa. Ancora, sostiene il Commissario straordinario, che altre proposte di transazione erano state portate a conoscenza dell'autorità di vigilanza, la quale non aveva comunicato o obiettato alcunchè. Inoltre, a giustificazione dell'operato posto in essere dal Commissario straordinario, si evidenzia che che il Comune è ancora interessato da situazioni di particolare gravità, risultando infatti retto da una commissione straordinaria, a causa dello scioglimento del Consiglio comunale per motivi di ordine pubblico.
Dai fatti riferiti nella deliberazione consortile emerge una estrema difficoltà, a causa della situazione finanziaria di quel Comune, a recuperare proficuamente le quote consortili dovute.
E' vero che nei richiami delle circolari dell'Assessorato regionale per il bilancio e le finanze è raccomandato di procedere alla riduzione o cancellazione dei residui attivi esclusivamente dopo l'esperimento di tutte le procedure, anche coattive, per il recupero dei crediti, ma è anche vero che a ciò può derogarsi qualora si maturi il convincimento, motivato, che il recupero sia antieconomico e gravoso, come potrebbe ragionevolmente presumersi nel caso in esame, in cui l'avvio di azioni per il recupero coattivo di crediti nei confronti di un comune in dissesto finanziario ha indubbi connotati aleatori, oltrechè di costosità e di difficile satisfattorietà.
La stessa relazione ispettiva riferisce un consistente ammontare in bilancio di residui attivi di antica formazione che rischiano di falsare l'attendibilità delle previsioni contabili e del risultato di amministrazione, ritenendo opportuna l'attuazione di una verifica de parte del Consorzio.
Nel senso della necessità di approntare strategie per la rimozione dei residui di vecchia data anche la Corte dei conti, la quale nel considerare negativamente il considerevole ammontare in bilancio di residui, ritiene che maggiore è il tempo trascorso dall'esercizio di provenienza tanto più alta è la probabilità che il residuo non si monetizzi, ragion per cui la permanenza dei residui attivi va limitata al tempo tecnicamente e fisiologicamente necessario, ponendo in essere, negli stessi tempi, un attenta verifica e una tempestiva applicazione degli istituti finalizzati alla riscossione (cfr. Corte dei conti - sezione regionale di controllo per l'Abruzzo, n. 11 del 21-10-2003).
Ciononostante, si ritiene comunque di dover concludere nel senso della illegittima determinazione del commissario straordinario nel ritenere esecutivo un atto i cui effetti erano certamente sospesi.
Nei termini il reso parere.
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Ai sensi dell'art. 15, co. 2, del D.P. Reg. 16 giugno 1998,n.12, lo Scrivente acconsente sin d'ora all'accesso presso codesta Amministrazione al presente parere da parte di eventuali richiedenti.
Si ricorda poi che in conformità alla circolare presidenziale dell'8 settembre 1998,n.16586/66.98.12, trascorsi 90 giorni dalla data di ricevimento del presente parere senza che codesta Amministrazione ne comunichi la riservatezza, lo stesso potrà essere inserito nella banca dati "FONS".