Pos. I Prot. _______ /93.07.11

OGGETTO: Commercio - Camere di commercio - Controllo e vigilanza atti.

ASSESSORATO REGIONALE
DELLA COOPERAZIONE, DEL COMMERCIO, DELL'ARTIGIANATO E DELLA PESCA
Dipartimento regionale cooperazione, commercio e artigianato
(rif. nota 3 maggio 2007, n. 1013)

PALERMO

1. Con la lettera in riferimento codesto Dipartimento rappresenta che la giunta di una Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura della Sicilia ha deliberato di affidare ad un soggetto esterno all'Ente l'incarico, a titolo temporaneo, di Segretario generale facente funzioni, sino all'espletamento della procedura di selezione prevista dall'art. 20 della legge regionale 4 aprile 1995, n. 29, per la nomina del Segretario generale della medesima Camera.
Riferisce altresì codesto Dipartimento che avverso la deliberazione di affidamento dell'incarico di Segretario generale a titolo temporaneo sono pervenute due opposizioni: una proposta dal Segretario generale uscente e l'altra proposta da una organizzazione sindacale dell'area della dirigenza.
Ritiene al riguardo codesto Dipartimento che, se è "del tutto legittimo il ricorso all'istituto della reggenza per colmare la temporanea carenza della qualifica apicale nell'organico della Camera", pur tuttavia, "in armonia con le norme vigenti e secondo i principi ...di economicità e di buon andamento della P.A. ...l'incarico di reggenza dovrebbe, comunque, essere conferito solo ad interni, previa ricognizione delle proprie risorse umane, al fine di individuare il dirigente incardinato nel relativo Ente cui conferire le funzioni ..."; conseguentemente, ad avviso di codesta Amministrazione, nella fattispecie, "il ricorso all'istituto della reggenza non sembra giuridicamente conforme a quanto sopra precisato".
Rappresenta ancora codesto Dipartimento che il Presidente della Camera di commercio di che trattasi, invitato a far conoscere le determinazioni assunte in esito alle deduzioni di illegittimità mosse con le opposizioni pervenute, ha a sua volta esitato la richiesta con un atto di invito "ad astenersi da qualunque indebita interferenza in ordine all'attività" della medesima Camera non fornendo, in tal modo, elementi utili ad una diversa valutazione della fattispecie in esame.
Ciò premesso -considerato che la deliberazione di conferimento dell'incarico di Segretario generale a titolo temporaneo non rientra, ai sensi dell'art. 5 della l.r. n. 29/1995, tra quelle sottoposte al controllo preventivo di legittimità- vien chiesto l'avviso dello scrivente in ordine alle determinazioni da assumere "per sanare l'irregolarità degli atti adottati", anche con riferimento "alle deliberazioni sottoposte al controllo e recanti la firma del Segretario Generale incaricato" a titolo temporaneo.

2. Preliminarmente all'esame delle questione prospettata giova affrontare la problematica della conferibilità di incarichi dirigenziali a soggetti esterni al singolo ente camerale.
Al riguardo si fa presente in via generale che le norme che consentono di avvalersi, per la direzione delle strutture burocratiche, di soggetti esterni alle singole amministrazioni, sono palesemente derogatorie della regola generale dell'affidamento degli incarichi agli interni e, cioè, a soggetti già incardinati, con la qualifica di dirigente, nell'ente di appartenenza; ed invero, il Consiglio di Stato (cfr. Commissione speciale pubblico impiego, parere 27 febbraio 2003, n. 514/2003) a tale proposito, ha precisato che il previsto accesso di esterni alla dirigenza pubblica, inserendosi in un ambito permeato e retto dai principi costituzionali sanciti, in particolare, dall'art. 97, "se non contenuto entro limiti circoscritti e circondato da adeguate cautele potrebbe costituire un ostacolo al buon funzionamento della pubblica amministrazione e alla sua necessaria imparzialità sia attraverso la penetrazione in essa di interessi non conciliabili con quelli generali, sia attraverso la pretermissione di quanti, da sempre "al servizio esclusivo della nazione" debbono ritenersi meglio in grado di curarne i più generali interessi, secondo procedure che postulano che la dirigenza sia di regola munita di specifica cultura dell'amministrazione pubblica e di maturata esperienza dei suoi criteri e meccanismi di svolgimento.
Limiti e cautele hanno, per tutto ciò, carattere tassativo ...", e pertanto, la facoltà, di carattere eccezionale, che consente di ricorrere a professionalità esterne deve essere esercitata, in concreto, "nei limiti, in ogni caso, delle percentuali" dalla legge puntualmente stabilite.
Il predetto Organo consultivo ha altresì escluso tassativamente che le percentuali entro cui possono essere conferiti incarichi di funzioni dirigenziali a soggetti esterni all'amministrazione siano suscettibili di deroga o di arrotondamento all'unità per le amministrazioni o enti che hanno in organico un numero ridotto di dirigenti tale che le previste percentuali non consentono di raggiungere, appunto, l'unità. In altri termini, la normativa che consente l'affidamento di incarichi dirigenziali a soggetti esterni, in quanto costituisce deroga alla regola generale dell'affidamento agli interni va ritenuta di stretta interpretazione ed è utilizzabile solo per le amministrazioni e gli enti che hanno un numero sufficientemente ampio di dirigenti interni in organico; pertanto, qualora le percentuali previste non consentano, a ragione della modestia degli organici, nemmeno l'attribuzione di un incarico, si tratterebbe di un effetto voluto dalla legge, che ha evidentemente considerato ultronea, negli organismi minori, un'integrazione che in essi avrebbe stravolto la voluta proporzione tra interni ed esterni.
Deve perciò considerarsi illegittimo sia superare le percentuali fissate dalla legge sia prevedere incarichi, anche negli enti non economici, nei casi in cui tali percentuali non consentano di configurare almeno l'unità piena.
Ciò premesso in via generale, nella fattispecie in esame si fa presente anzitutto che le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura della Sicilia sono tenute, ai sensi dell'art. 1, comma 3, della l.r. 10/2000, come tutti gli enti pubblici non economici sottoposti a vigilanza e/o controllo della Regione siciliana, ad adeguare il proprio ordinamento al regime giuridico di cui al Titolo I della medesima legge n. 10/2000, adottando apposito regolamento di organizzazione.
Si evidenzia altresì che la predetta l.r. n. 10/2000, consente il conferimento di incarichi dirigenziali a soggetti esterni - oltrechè nelle ipotesi relative agli uffici di diretta collaborazione (cfr. art. 4, comma 6) - esclusivamente per gli incarichi di direzione di struttura di massima dimensione (cfr. art. 9, comma 8) e, in detta sola ipotesi, nel limite percentuale del 5 per cento (limite poi elevato al 20 per cento dall'art. 11, comma 7, della l.r. 3 dicembre 2003, n. 20) della dotazione organica.
Ciò posto si precisa ora che il regolamento di organizzazione della Camera di commercio interessata (adottato con delibera consiliare n. 8 del 3 dicembre 2003, e approvato con deliberazione della Giunta regionale n. 208 del 20 maggio 2005) prevede che alla Segreteria generale della Camera di commercio si accede "tramite procedure selettive" e che l'incarico è conferito con decreto dell'Assessore alla cooperazione al soggetto designato tra gli iscritti nell'elenco di cui all'art. 20 della legge n. 580/1993, mentre nulla dispone circa la possibilità di conferire, sia pure a titolo temporaneo, l'incarico di Segretario generale a soggetti esterni all'ente camerale; conseguentemente deve affermarsi che, allo stato, non sussiste la fonte che consente il conferimento dell'incarico de quo a soggetti esterni all'ente in parola.
In ossequio al principio di legalità che costituisce fondamento dell'azione amministrativa e postula il dovere di agire nelle ipotesi ed entro i limiti fissati dalla legge risulta dunque esclusa la legittimità del conferimento dell'incarico dirigenziale in esame.
Alla stregua poi di quanto chiarito dal Consiglio di Stato nel citato parere n. 514/2003, una eventuale specifica previsione regolamentare che astrattamente ammetta la conferibilità ad esterni dell'incarico in discorso -dovendo rispettare il limite del 20 per cento della dotazione organica che discende direttamente dalla disposizione normativa sopra citata (art. 11, comma 7, della l.r. 3 dicembre 2003, n. 20)- non consentirebbe comunque l'affidamento dell'incarico in parola a soggetti esterni: ed infatti, a tal proposito si evidenzia che l'applicazione della aliquota percentuale (20%) sopra indicata alla sola unità di Segretario generale prevista nella dotazione organica della Camera interessata, ha come risultato un numero con decimali (0,20) che non consente appunto di raggiungere l'unità.
Infine, con riferimento alla specifica attribuzione di competenza contenuta nell'art. 20, comma 2, della l.r. n. 29/1995 -ai sensi del quale "il segretario generale, su designazione della giunta, è nominato dall'Assessore regionale per la cooperazione, il commercio, l'artigianato e la pesca ..."- deve ritenersi che anche per il conferimento a titolo temporaneodell'incarico di Segretario generale sia necessaria l'adozione di un decreto assessoriale che nella fattispecie non risulta invece adottato.
Evidenziata dunque, alla luce delle considerazioni sopra formulate, la illegittimità della deliberazione della giunta camerale di conferimento dell'incarico di Segretario generale a titolo temporaneo ad un soggetto esterno allo stesso ente camerale, può ora passarsi all'esame della problematica riguardante l'individuazione della determinazioni da assumere da parte di codesta Amministrazione in considerazione della acclarata non conformità a norma del predetto provvedimento adottato dalla giunta camerale; al riguardo si osserva quanto segue.
Premesso che la deliberazione di conferimento dell'incarico di Segretario generale non rientra tra quelle indicate nell'art. 5, comma 2, nella l.r. n. 29/1995, e sottoposte al controllo preventivo di legittimità ("delibere di approvazione del bilancio preventivo e del conto consuntivo, nonché della dotazione complessiva del personale, e quelle di variazione del bilancio preventivo e di costituzione di aziende speciali"), e tenuto conto altresì che l'elencazione contenuta nel predetto art. 5, comma 2, ha carattere tassativo, non può in questa sede non rilevarsi che una incisiva attività di controllo e, per di più in via successiva, da parte di codesta Amministrazione appare censurabile poiché non trova fondamento nella disposizione sopra richiamata dell'art. 5, comma 2, della l.r. n. 29/1995.
Tale affermazione risulta a fortiori confermata qualora si consideri, in via generale, che le Camere di commercio vanno qualificate non tanto come enti strumentali della Regione quanto come autonomie funzionali, poiché si tratta di enti dotati di una autonomia finalizzata allo svolgimento di funzioni e compiti di interesse generale per il sistema delle imprese; sotto tale profilo dunque il carattere pregnante dell'autonomia degli enti camerali impone di intendere in modo tassativo i poteri di controllo dell'autorità vigilante.
Pur tuttavia, ai fini in questione e al di là del controllo puntuale di singole deliberazioni, va altresì evidenziato il potere generale di vigilanza sugli enti in questione di cui è titolare l'Assessore regionale per la cooperazione, il commercio, l'artigianato e la pesca, in forza dell'art. 3, comma 1, del D.P.R. 5 novembre 1949, n. 1182 ("Norme di attuazione dello Statuto della Regione siciliana nelle materie relative all'industria e al commercio"), nonché del citato art. 5, comma 1, della l.r. n. 29/1995. Ed invero, si sottolinea al riguardo, anzitutto, che la funzione di vigilanza deve essere intesa in senso ampio in modo da comprendere ogni forma di ingerenza nell'attività dell'ente vigilato, non occorrendo che la vigilanza medesima si esplichi nelle forme più penetranti dell'annullamento o della non approvazione degli atti dell'ente stesso; in secondo luogo poi, si rileva che l'esercizio del potere di vigilanza è funzionale all'esigenza di garantire il rispetto da parte dell'ente vigilato dei principi costituzionali di buon andamento della pubblica amministrazione, al fine di assicurare la legalità, l'imparzialità e l'efficacia dell'azione camerale.
Sotto tale profilo dunque l'amministrazione vigilante deve compiere ogni attività che risulti necessaria a ricondurre nell'alveo della legittimità l'azione amministrativa camerale e, in particolare, nella fattispecie in esame, ben potrà codesto
Assessorato richiamare l'ente camerale interessato ed invitarlo ad annullare in autotutela la deliberazione di conferimento dell'incarico di Segretario generale a titolo temporaneo.
Il rilievo di illegittimità formulato da codesta Amministrazione, anche se non produce direttamente la inefficacia dell'atto che risulta non conforme a legge, comporta, comunque, un onere di conformazione da parte dell'ente camerale che lo ha adottato e ciò tanto più che il predetto atto, lungi dall'aver esaurito la sua efficacia, ha portata generale e incide sulla organizzazione dell'ente; pertanto, laddove lo stesso non venga modificato, potrebbe essere prodromico di ulteriori atti illegittimi suscettibili di incidere negativamente sulla gestione dell'ente.
Qualora l'invito formulato all'ente camerale di provvedere all'annullamento della deliberazione contestata dovesse rimanere sostanzialmente disatteso -tenuto conto che i componenti della giunta camerale sono eletti dal consiglio tra i suoi membri- ritiene lo scrivente che codesta Amministrazione potrà attivare la procedura (decreto del Presidente della Regione previa deliberazione della giunta regionale) prevista dall'art. 6 della l.r. n. 29/1995, per lo scioglimento del consiglio camerale, essendosi configurata l'ipotesi di "gravi e persistenti violazioni di legge" prevista dal predetto art. 6, comma 1, lett. a).
Infine, con riferimento alle deliberazioni sottoposte al controllo e recanti la firma del Segretario Generale incaricato a titolo temporaneo si osserva che i provvedimenti controfirmati dal Segretario generale non possono essere direttamente annullati per vizio di legittimità dall'Organo tutorio, e ciò atteso che in sede di controllo non possono valutarsi eventuali ipotesi illegittimità derivata dell'atto sottoposto a controllo (cfr. in tal senso, Corte dei conti, sez. contr. Reg. Friuli-Venezia Giulia, 7 maggio 1996, n. 3); pertanto in tali ipotesi codesta Amministrazione potrà solo eccepire la irregolarità formale dell'atto stesso.


Ai sensi dell'art. 15, comma 2, del "Regolamento del diritto di accesso ai documenti dell'Amministrazione regionale", approvato con D.P.Reg. 16 giugno 1998, n. 12, lo scrivente comunica preventivamente di acconsentire all'accesso presso codesta Amministrazione al presente parere da parte di eventuali soggetti richiedenti.
Codesta Amministrazione vorrà a sua volta comunicare, entro novanta giorni dalla ricezione, l'eventuale possibilità che il parere stesso inerisca ad una lite, ovvero se intenda differirne l'accesso fino all'adozione di eventuali provvedimenti amministrativi cui la richiesta consulenza fosse preordinata. Decorso detto termine senza che sia pervenuta alcuna comunicazione in tal senso, si procederà, giusta delibera della Giunta regionale n. 229 dell'8 luglio 1998, all'inserimento del presente parere nella banca-dati "FoNS", ed alla conseguente diffusione.