POS. II Prot._______________/190.11.2007

OGGETTO: Sanzioni amministrative ex art.1, comma 37, L. n.308/2004 - Rateizzazione ex art.26, L. n.689/1981 - Applicabilità.




ASSESSORATO REGIONALE DEI BENI CULTURALI ED AMBIENTALI E DELLA PUBBLICA ISTRUZIONE
Dipartimento Beni Culturali, Ambientali ed E.P.
PALERMO






1. Con nota prot. n.73826 del 25 luglio 2007 codesto Dipartimento ha chiesto l'avviso dello Scrivente in ordine all'applicabilità dell'art.26 della L. 24 novembre 1981, n.689, -che, in materia di sanzioni amministrative, prevede la possibilità per l'autorità giudiziaria o amministrativa che ha applicato la sanzione pecuniaria di disporre, su richiesta dell'interessato che si trovi in condizioni economiche disagiate, che la sanzione medesima venga pagata in rate mensili da tre a trenta-, alle sanzioni pecuniarie previste al comma 37 dell'art.1 della legge 15 dicembre 2004, n.308, che ha introdotto la possibilità, per certe tipologie di lavori compiuti su beni paesaggistici entro e non oltre il 30 settembre 2004 senza la prescritta autorizzazione o in difformità da essa, di chiedere l'accertamento di compatibilità paesaggistica ai fini dell'estinzione del reato di cui all'art.181, D.Lgs. 22 gennaio 2004, n.42 e di ogni altro reato in materia paesaggistica.
Codesto Dipartimento non ha espresso il proprio orientamento sulla questione limitandosi ad allegare una richiesta di rateizzazione ex art.26, L. n.689/1981 cit. allo stesso avanzata in data 16 aprile 2007. Nella richiesta di parere viene altresì menzionata una precedente richiesta datata 9 marzo 2007, che non risulta allegata.



2. Sulla questione suesposta si osserva quanto segue.
Occorre, in primo luogo, richiamare le norme coinvolte dal quesito proposto.
L'art.26 della L. 24.11.1981, n. 689, testualmente dispone che "Pagamento rateale della sanzione pecuniaria. - L'autorità giudiziaria o amministrativa che ha applicato la sanzione pecuniaria può disporre, su richiesta dell'interessato che si trovi in condizioni economiche disagiate, che la sanzione medesima venga pagata in rate mensili da tre a trenta; ciascuna rata non può essere inferiore a lire trentamila. In ogni momento il debito può essere estinto mediante un unico pagamento.
Decorso inutilmente, anche per una sola rata, il termine fissato dall'autorità giudiziaria o amministrativa, l'obbligato è tenuto al pagamento del residuo ammontare della sanzione in un'unica soluzione.".

Il comma 37 dell'art.1 della legge 15 dicembre 2004, n.308, recante "Delega al Governo per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale e misure di diretta applicazione", testualmente dispone che:
"37. Per i lavori compiuti su beni paesaggistici entro e non oltre il 30 settembre 2004 senza la prescritta autorizzazione o in difformità da essa, l'accertamento di compatibilità paesaggistica dei lavori effettivamente eseguiti, anche rispetto all'autorizzazione eventualmente rilasciata, comporta l'estinzione del reato di cui all'articolo 181 del decreto legislativo n. 42 del 2004, e di ogni altro reato in materia paesaggistica alle seguenti condizioni:
a) che le tipologie edilizie realizzate e i materiali utilizzati, anche se diversi da quelli indicati nell'eventuale autorizzazione, rientrino fra quelli previsti e assentiti dagli strumenti di pianificazione paesaggistica, ove vigenti, o, altrimenti, siano giudicati compatibili con il contesto paesaggistico;
b) che i trasgressori abbiano previamente pagato:
1) la sanzione pecuniaria di cui all'articolo 167 del decreto legislativo n. 42 del 2004, maggiorata da un terzo alla metà;
2) una sanzione pecuniaria aggiuntiva determinata, dall'autorità amministrativa competente all'applicazione della sanzione di cui al precedente numero 1), tra un minimo di tremila euro ed un massimo di cinquantamila euro.".

Per completezza espositiva, va ricordato che il richiamato art.167, D.Lgs. 22 gennaio 2004, n.42 e succ. mod. e integraz., recante il "Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della L. 6 luglio 2002, n.137" (di seguito: Codice), disciplina le sanzioni amministrative per le violazioni degli obblighi e degli ordini previsti dal Titolo I della Parte terza del Codice (che si occupa dei "Beni paesaggistici"), prevedendo la rimessione in pristino a spese del trasgressore.
Tuttavia, i commi 4 e 5 dell'art.167 del Codice prevedono la possibilità per il trasgressore, limitatamente alle specifiche violazioni meno gravi di cui alle lettere a), b) e c) del comma 4, di richiedere l'accertamento di compatibilità paesaggistica ed evitare la sanzione demolitoria, pagando la sanzione pecuniaria pari al maggiore importo tra il danno arrecato e il profitto conseguito mediante la trasgressione.

L'art.181 del Codice, pure richiamato dall'art.1, comma 37, L. n.308/2004, detta le sanzioni penali relative alla Parte terza del Codice, disponendo che chiunque, senza la prescritta autorizzazione o in difformità da essa, esegue lavori di qualsiasi genere su beni paesaggistici è punito con le pene previste dall'articolo 20 della legge 28 febbraio 1985, n.47 (primo comma).
La norma, a seguito delle integrazioni recate dall'art.1, comma 36, L. n.308/2004 cit., prevede poi la possibilità, per certe specifiche ipotesi consistenti in abusi lievi in zona vincolata di ottenere un accertamento di compatibilità ambientale, con la conseguenza che la violazione rimane perseguibile solo a livello amministrativo, essendo fatta salva l'applicazione dell'art.167 del Codice (commi da 1-ter a 1-quinquies).

In sintesi, dal contesto normativo su richiamato emergono due (cosiddetti) "condoni" paesaggistici di differente natura:
- la c.d. sanatoria ambientale prevista, a regime, dall'art.167, commi 4 e 5, del Codice per le violazioni meno gravi commesse su zone soggette a vincolo paesaggistico;
- la c. d. sanatoria ambientale straordinaria, disciplinata dal comma 37 dell'art.1, L. n.308/2004 per i lavori compiuti su beni paesaggistici senza la prescritta autorizzazione o in difformità da essa entro e non oltre il 30 settembre 2004.


3. Codesto Dipartimento con la richiesta di parere in oggetto, ripropone una questione già affrontata in linea generale con parere prot. n.1546/336.11.2006 del 29 gennaio 2007, con il quale lo Scrivente, pur ritenendo rateizzabili le sanzioni amministrative previste, a regime, dall'art.167, commi 4 e 5, del Codice per le violazioni meno gravi di cui alle lettere a), b) e c) del comma 4, -e ciò in applicazione dell'art.33 del R.D. 3 giugno 1940, n.1357, giusta il disposto dell'art.158 del Codice-, con riferimento al condono straordinario ex art.1, comma 37, L. n.308/2004 cit. aveva escluso la possibilità di rateizzare il pagamento delle sanzioni con le motivazioni che qui di seguito, per completezza, si ritiene opportuno richiamare integralmente:

"Una prima notazione da fare è che il comma 37 dell'articolo in commento introduce una norma eccezionale, avente efficacia limitata nel tempo (il trasgressore poteva presentare la domanda di accertamento di compatibilità entro il 31 gennaio 2005: cfr. comma 39 del medesimo articolo), che configura una sanatoria per gli abusi commessi entro la data ivi indicata, prevedendo espressamente un'ipotesi di estinzione di qualsiasi illecito penale in materia paesaggistica, ivi compresa la fattispecie di cui all'art.181 del Codice, a condizione che intervenga ex post l'accertamento di compatibilità, rispetto ai valori sottoposti a tutela, dei lavori effettivamente eseguiti.
Si tratta, alla luce di quanto detto, di fattispecie ben diversa da quella prevista "a regime" dall'art.181 del Codice che, come sopra visto, prevede specifiche esenzioni da responsabilità penale per gli abusi più lievi.
Diverso è soprattutto il meccanismo predisposto dal legislatore per l'estinzione del reato.
Infatti, nella fattispecie eccezionale di cui all'art.1, comma 37, L. n.308/2004 cit., il responsabile dell'abuso deve avere provveduto al pagamento della duplice sanzione pecuniaria in via preventiva.
La norma, infatti, subordina l'estinzione del reato di cui all'art.181 del Codice e di ogni altro reato in materia paesaggistica, tra l'altro, alla specifica condizione che i trasgressori abbiano "previamente" pagato le sanzioni di cui alla lettera b (diversamente da quanto previsto all'art.181 del Codice: v. comma 1-ter).
A riprova di quanto detto va ricordato che il Ministero dell'economia e delle finanze con D.M. 17 marzo 2005 ha dettato le modalità di versamento della sanzione pecuniaria aggiuntiva di cui al n.2), lettera b) del comma 37 dell'art.1, L. n.308/2004 in commento, stabilendo che il versamento delle somme dovute a tale titolo "ai fini della estinzione del reato di cui all'art.181 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n.42 e di ogni altro reato in materia paesaggistica, è effettuato con le modalità di cui all'art.17 del decreto legislativo 9 luglio 1997, n.241, esclusa in ogni caso la compensazione ivi prevista" e, dunque, con versamento unitario.
Oggetto del citato decreto ministeriale è (soltanto) la sanzione pecuniaria aggiuntiva, in quanto questa viene riscossa dal medesimo Ministero dell'economia e delle finanze.
Sembra comunque che la medesima modalità dovrebbe essere applicata anche alla sanzione di cui al n.1, lettera b) del comma 37 dell'art.1, L. n.308/2004 in commento. Diversamente operando, infatti, sarebbe frustrato il tipo di meccanismo di esenzione da responsabilità penale previsto dalla norma.".

Ora, pare allo Scrivente che le medesime considerazioni che hanno portato all'esclusione -in generale- della possibilità di concedere la rateizzazione delle sanzioni pecuniarie previste dal comma 37 dell'art.1 della L. n.308/2004 cit., non possono che essere riconfermate anche con riferimento specifico al dettato di cui all'art.26 della L. 24.11.1981, n. 689.

D'altronde, è vero che la L. n.689/1981 disciplina il modello generale di illecito amministrativo, fornendo un quadro normativo sistematico e tendenzialmente generale, applicabile cioè a tutte le sanzioni amministrative consistenti nel pagamento di una somma di denaro.
Ciò non esclude, tuttavia, la possibilità che le sanzioni siano assoggettate a speciale disciplina, che escluda l'applicabilità delle regole enunciate nel capo I della legge del 1981.
Come già chiarito nel parere prot. n.9760/109.11.2007 dell'1 giugno 2007, la ratio di questa esclusione è stata rintracciata nell'attinenza della potestà sanzionatoria alla cura di un certo interesse pubblico. La disciplina generale delle sanzioni amministrative rimane, in questo senso, volutamente a maglie larghe e consente variazioni in relazione alla specialità di alcune normative e alle esigenze peculiari di alcune materie.

Vertendo la problematica in esame sulla interpretazione di una norma statale, che richiede uniforme applicazione sull'intero territorio nazionale, valuterà codesta Amministrazione l'opportunità di acquisire sulla questione l'avviso dei competenti organi centrali statali.

Nelle superiori considerazioni è il parere dello Scrivente.


A termini dell'art. 15 del regolamento approvato con D.P.Reg. 16 giugno 1998, n. 12, lo Scrivente acconsente alla diffusione del presente parere in relazione ad eventuali domande di accesso inerenti il medesimo.
Codesta Amministrazione vorrà comunicare, entro novanta giorni dalla ricezione, l'eventuale possibilità che il parere stesso inerisca una lite, ovvero se intende differirne la pubblicazione sino all'adozione di eventuali provvedimenti amministrativi. Decorso tale termine senza alcuna comunicazione in tal senso si consentirà la diffusione sulla banca dati "FoNS", giusta delibera di Giunta regionale n. 229 dell'8 luglio 1998.


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