POS. II Prot._______________/192.11.2007

OGGETTO: Ente pubblico - Enti per il diritto allo studio universitario - Natura - Controllo - Personale.





ASSESSORATO REGIONALE DEI BENI CULTURALI ED AMBIENTALI E DELLA PUBBLICA ISTRUZIONE -
Dipartimento Pubblica Istruzione
PALERMO








1. Con nota prot. n.1289 dell'1 agosto 2007 codesto Dipartimento ha posto allo Scrivente talune problematiche concernenti gli Enti regionali per il diritto allo studio universitario (E.R.S.U.), istituiti e disciplinati dalla legge regionale 25 novembre 2002, n.20.
Innanzitutto, viene chiesto se gli ERSU possano essere configurati, alla luce dell'art.4, l.r. 15 maggio 2000, n.10, come strutture di dimensione intermedia, come ritiene codesto Dipartimento sottolineando la loro "originaria configurazione ... di servizi periferici del Dipartimento Pubblica Istruzione"; e, in caso affermativo, se "possano tuttavia essere previsti nelle piante organiche citate dall'art.20, servizi subordinati alla direzione di cui all'art.14 della legge 20/2002, con la conseguente individuazione al loro interno di unità operative".
Un secondo quesito concerne i poteri di vigilanza sugli E.R.S.U. attribuiti a codesto Assessorato, con particolare riferimento a quanto previsto all'art.11, primo comma, lett. e), l.r. n.20/2002 cit. che dispone la successiva approvazione da parte di codesto Assessorato della delibera del consiglio di amministrazione relativa all'organizzazione amministrativa e alla dotazione organica del personale. A tale riguardo, ipotizzando il caso in cui l'ente adotti uno schema di pianta organica che contrasta con le indicazioni della Commissione di cui agli artt.5 e 6, comma 1, lett. h), l.r. ult. cit., viene chiesto se codesto Assessorato possa rettificare d'ufficio la relativa delibera o se, nel rispetto dell'autonomia dell'ente, debba limitarsi a rinviarla al consiglio di amministrazione.
Un terzo quesito concerne il personale degli E.R.S.U. ed, in particolare, se tale personale rimanga nel ruolo dell'Amministrazione regionale o se, considerato che i predetti enti hanno una propria pianta organica, vada inquadrato in un ruolo distinto.
Infine, codesta Amministrazione ha chiesto in quale ruolo vadano inquadrati i componenti degli uffici stampa degli E.R.S.U. e ciò alla luce di due distinte disposizioni e cioè: l'art.127, l.r. 26 marzo 2002, n.2 che, in sede di prima applicazione, attribuisce ai giornalisti componenti gli uffici stampa già esistenti la qualifica ed il trattamento contrattuale di redattore capo, in applicazione del contratto nazionale di lavoro giornalistico e l'art.20, l.r. n.20/2002, per il quale al personale degli E.R.S.U. si applica lo stato giuridico e il trattamento economico del personale di ruolo della Regione.


2. Sulle questioni suesposte si osserva quanto segue.

Gli Enti regionali per il diritto allo studio (E.R.S.U.) sono stati istituiti dalla legge regionale 25 novembre 2002, n.20, recante "Interventi per l'attuazione del diritto allo studio universitario in Sicilia. Trasformazione in fondazioni degli enti lirici, sinfonici e del comitato Taormina arte. Scuole materne regionali paritarie", -contestualmente alla soppressione delle Opere universitarie a decorrere dal 1° gennaio 2003 (v. art.31, l.r. cit.)-, in numero corrispondente a quello degli Atenei siciliani, nei Comuni in cui questi hanno sede (v. art.1, comma 1).

In ordine alla natura giuridica, l'art.7, comma 3, l.r. cit. dispone testualmente che:
"3. Gli enti, già Opere universitarie, di al comma 1, assumono la denominazione di Ente regionale per il diritto allo studio universitario (di seguito denominati E.R.S.U.), aggiungendovi l'indicazione della rispettiva sede, sono persone giuridiche di diritto pubblico dotate di proprio patrimonio, autonomia amministrativa e gestionale e di personale individuato ai sensi dell'articolo 20 e operano sotto l'indirizzo, la vigilanza ed il controllo dell'Assessorato regionale dei beni culturali ed ambientali e della pubblica istruzione.".

Viene poi disposto, al quarto comma del medesimo articolo, che ciascun ente istituisce in ognuna delle province regionali ove ha sede il consorzio universitario uno sportello periferico per garantire agli studenti che ne hanno diritto gli interventi previsti dalla legge stessa. Lo sportello è gestito direttamente dall'Ente regionale per il diritto allo studio universitario (E.R.S.U.) territorialmente competente.
Va ricordato, per completezza, che i consorzi universitari vengono costituiti in ambito provinciale dalla Provincia di riferimento o da altri enti pubblici o privati ed operano nei comuni che non siano sedi di atenei universitari (v. art.66, l.r. 26 marzo 2002, n.2, così come modificato dall'art.32, l.r. n.20/2002 in commento).

Ciascun ERSU individua la propria struttura organizzativa ai sensi dell'art.11, lettera e), l.r. ult. cit. che dispone testualmente che il consiglio di amministrazione dell'ente "e) delibera, sentite le organizzazioni sindacali e sulla base delle indicazioni della Commissione regionale di cui all'articolo 5, in ordine alla organizzazione amministrativa e alla dotazione organica del personale, sottoponendole all'Assessore regionale per i beni culturali ed ambientali e per la pubblica istruzione per la successiva approvazione".

Sono organi dell' E.R.S.U., a norma dell'art.8, l.r. ult. cit. il presidente, il consiglio di amministrazione, il direttore ed il collegio dei revisori dei conti.
Nomina, composizione, attribuzioni, incompatibilità ed indennità dei predetti organi sono poi disciplinate agli artt. 10-17 della legge in esame.

In particolare, per quel che in questa sede interessa, va richiamato l'art.14, l.r. ult. cit. che si occupa di "Nomina e attribuzioni del direttore", disponendo testualmente che:
"1. Il direttore è assunto con contratto quinquennale di dirigente d'azienda, mediante pubblico concorso per titoli, cui possono partecipare laureati che abbiano esercitato per almeno dieci anni funzioni di direttore o dirigente in enti pubblici o in aziende pubbliche o private. In fase di prima applicazione e per assicurare continuità nella gestione degli enti i direttori attualmente in carica sono prorogati per il periodo di un anno e comunque fino all'espletamento del concorso pubblico.
2. I requisiti per la partecipazione al concorso di cui al comma 1 ed i criteri per la redazione del bando sono stabiliti con decreto del Presidente della Regione, su proposta dell'Assessore regionale per i beni culturali ed ambientali e per la pubblica istruzione. Il bando di concorso è sottoposto all'approvazione dell'Assessore regionale per i beni culturali ed ambientali e per la pubblica istruzione.
3. Al soggetto nominato si applicano per tutta la durata dell'incarico le disposizioni in materia di responsabilità e di incompatibilità previste per il pubblico impiego. Allo stesso spetta il trattamento economico fissato, ai sensi dell'articolo 24 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, a norma del contratto collettivo nazionale di lavoro dei dipendenti degli enti locali, per gli addetti alla "direzione di struttura".
4. Qualora l'incarico di direttore sia conferito a un dipendente, del ruolo unico regionale, questi viene collocato in aspettativa senza assegni, per la durata dell'incarico, con provvedimento della Giunta regionale.
5. Il direttore ha poteri di proposta in ordine agli atti di competenza del consiglio di amministrazione, provvede all'esecuzione delle delibere, dirige il personale, sovrintende al buon funzionamento degli uffici e dei servizi, cura gli atti contabili ed esercita tutte le altre funzioni demandategli dal regolamento. In particolare, sottoscrive gli atti che comportano impegni di spesa ed è responsabile della legittimità degli atti del consiglio di amministrazione e del presidente.".


3. Premesso in breve il quadro normativo di riferimento, in ordine al primo dei quesiti sottoposti allo Scrivente l'analisi non può che partire dalla considerazione -evidente- che il legislatore ha attribuito espressamente agli E.R.S.U. la natura di persone giuridiche di diritto pubblico (v. art.7, terzo comma, l.r. ult. cit.).

A fronte dell'espressa attribuzione normativa della soggettività giuridica, gli E.R.S.U. si configurano come centri di imputazione di diritti e di obblighi, autonomi e distinti dalla Regione, e sottoposti alla vigilanza ed al controllo di quest'ultima.
Ciò posto, è chiaro che gli E.R.S.U. non possono essere inquadrati come strutture intermedie di codesto Dipartimento, non essendo a questo gerarchicamente subordinati, dovendosi piuttosto configurare come enti autonomi e distinti da codesto Assessorato.

In ogni caso, tuttavia, in quanto enti di diritto pubblico non economici sottoposti alla vigilanza e al controllo della Regione, gli E.R.S.U. sono tenuti, ai sensi dell'art.1, comma 3, l.r. 15 maggio 2000, n.10/2000 ad adeguarsi al regime giuridico di cui al titolo I della medesima l.r. n.10/2000 cit., che detta norme in materia di organizzazione amministrativa e norme sulla dirigenza. Trattandosi di enti che perseguono identiche finalità istituzionali in ambiti territoriali diversi, è evidente che il modello organizzativo deve essere unico e compete a codesto Assessorato, che esercita la vigilanza e il controllo, predisporre, secondo il percorso indicato dal predetto art.1, terzo comma, l.r. n.10/2000 cit., un regolamento tipo.

In questo senso, va quindi verificato se gli E.R.S.U. possano essere considerati strutture di dimensione intermedia ex art.4, l.r. n.10/2000 cit., come ritenuto da codesto Dipartimento.

Ora, l'art.4, l.r. n.10/2000 cit., rubricato "Tipologia delle strutture operative", distingue tre tipi di strutture: le strutture di massima dimensione, le strutture di dimensione intermedia, denominate aree e sevizi, e le unità operative di base (v. comma 1).
In particolare, l'art.4, secondo comma, prima parte, dispone poi che "Le strutture di massima dimensione sono articolate in strutture di dimensione intermedia, denominate aree e servizi, in unità operative di base e uffici semplici. Alle aree fanno capo funzioni strumentali di coordinamento infrassessoriale e attività serventi rispetto a quelle svolte dalle strutture di massima dimensione e dalle loro articolazioni organizzative. In ciascun servizio sono aggregate, secondo criteri di organicità e completezza, funzioni e compiti omogenei.".

Com'è noto, l'esigenza di stabilire parametri che consentissero di individuare cosa debba intendersi per struttura di massima dimensione e per struttura intermedia e quali debbano essere le caratteristiche di entrambe, ha indotto la Giunta regionale ad adottare, con delibera n.11 del 21 gennaio 2003, Linee guida riguardanti gli aspetti relativi all'organizzazione nonché al regime della dirigenza degli enti pubblici non economici sottoposti a vigilanza e/o a controllo della Regione, e ciò al fine di consentire agli Assessorati regionali uniformità di indirizzo circa la valutazione degli stessi.

In base alle predette indicazioni di massima, possono dotarsi di una struttura di vertice di massima dimensione (dipartimento o comunque denominata) soltanto gli Enti che presentino, in analogia all'assetto organizzativo regionale, un dimensionamento organizzativo ultra-provinciale che è desumibile non soltanto dalla competenza territoriale, ma anche dalle sedi operative di cui dispongono nelle diverse province della Regione, dal numero del personale e dei dirigenti in esse impegnato e dalla consistenza delle rispettive risorse finanziarie e patrimonio (così, art.9, quinto comma, delibera citata).

Tutti gli altri Enti a competenza territoriale provinciale o sub-provinciale, di norma, "si dotano -come struttura di massima dimensione- esclusivamente di un'unica struttura intermedia Area o servizio), sottoarticolata in unità omogenee ai sensi del successivo comma 11" (v. art.9, comma 6, delibera cit.); in questa ipotesi "gli Enti potranno prevedere di dotarsi di una figura di Direttore da individuare tra i dirigenti della seconda fascia dirigenziale o, per necessità di servizio, tra i dirigenti della seconda fascia dirigenziale" (art.9, comma 10, delibera cit.).

Ciò posto, va sottolineato che quella di stabilire a quale struttura vadano equiparati gli E.R.S.U. è una scelta di merito, che richiede valutazioni d'insieme rimesse dalla delibera n.11/2003 cit. alla Giunta regionale, su proposta dell'Assessorato regionale che ne esercita la vigilanza e/o il controllo (così, art.7, comma 9: "Le valutazioni in ordine al dimensionamento organizzativo e strutturale degli Enti, ..., sono rimesse alla Giunta regionale, su proposta dell'Assessorato regionale che ne esercita la vigilanza e/o il controllo").
D'altronde, non pare dirimente in ordine alla questione del dimensionamento dell'Ente, l'art.14, l.r. n.20/2002 cit., che disciplina la figura del direttore come vertice dell'Ente, dal momento che richiama il trattamento economico previsto nel CCNL-Enti locali per gli addetti alla direzione di struttura, che è una figura unica e generale (distinta dagli incarichi dirigenziali di alta specializzazione -di consulenza, studio e ricerca ecc.- non comportanti direzione di struttura), la cui retribuzione di posizione varia tra un minimo ed un massimo, proprio in funzione di parametri legati alle caratteristiche della struttura stessa.

Infine, nel caso in cui si propenda per l'equiparazione degli Enti in oggetto alle strutture intermedie, come ritenuto da codesto Dipartimento, va chiarito per completezza che le strutture intermedie non sono sovraordinabili l'una all'altra.
L'art.4, comma 2, l.r. n.10/2000 cit., è chiaro nel prevedere che le strutture intermedie possano essere ulteriormente sotto-articolate in unità operative di base ed uffici semplici.
Anche la delibera citata puntualizza, come già sopra riportato, che gli Enti si dotano "esclusivamente di un'unica struttura intermedia (Area o servizio)", e che sottoarticolazioni di essa, tipologicamente individuate, possono essere le unità operative di base (le quali espressamente dichiarate a responsabilità dirigenziale, sono destinate a garantire lo svolgimento di parti omogenee di un complesso di competenze ripartite per materia, obiettivo o tipo di funzioni) e gli uffici semplici (che costituiscono unità organizzative elementari per l'espletamento di compiti aventi caratteristiche e peculiarità che richiedono una struttura organizzativa snella e per l'esercizio di attività interna, ed ai quali non è prescritto sia preposto un dirigente).
Nè pare possibile, nel caso di equiparazione a struttura intermedia degli enti in parola, prevedere aree o servizi sottordinati al "direttore" di cui all'art.14, l.r. n.20/2002 cit.. che, nell'impianto normativo esaminato, è la figura apicale dell'Ente, disciplinata diversamente dalla normativa di settore che, in funzione della sua specialità, prevale sui principi di carattere generale di cui alla l.r. n.10/2000 cit. (per i quali il vertice della struttura intermedia andrebbe individuato tra i dirigenti di seconda fascia o, per necessità di servizio, tra i dirigenti di terza fascia: v. delibera cit., art.9, comma 9). Rimane, dunque, confermato, anche sotto tale profilo, che la struttura (intermedia) può essere sottoarticolata soltanto in unità operative di base ed uffici semplici.

4. Per quanto concerne il secondo quesito, si osserva quanto segue.
Ciascun E.R.S.U. individua la propria struttura organizzativa attraverso l'iter prescritto dalla legge che, come sopra visto, è il seguente: la Commissione regionale per il diritto allo studio universitario, composta a norma dell'art.5, l.r. n.20/2002 cit., fornisce le indicazioni sulla organizzazione amministrativa e sulla dotazione organica del personale degli enti regionali (v. art.6, comma 1, lett. h); il consiglio di amministrazione delibera, sulla base delle predette indicazioni e sentite le organizzazioni sindacali; la delibera deve essere approvata dall'Assessore regionale per i beni culturali ed ambientali e per la pubblica istruzione (v. art.11, comma 1, lett.e).
Nel caso sottoposto allo Scrivente, pare sia conforme all'impianto normativo il rinvio della delibera al consiglio di amministrazione per le relative modifiche, fermo restando che, in caso di persistente inerzia di funzionamento o di gravi e ripetute violazioni di leggi o di regolamento compiute dal consiglio di amministrazione, la legge prevede la possibilità di sciogliere il predetto organo con decreto del Presidente della regione su proposta dell'Assessore regionale per i beni culturali ed ambientali e per la pubblica istruzione, sentita la Commissione regionale per il diritto allo studio (così, art.13, primo comma, l.r. ult. cit.).


5. In ordine agli ultimi due quesiti si osserva quanto segue.
Come visto, a norma dell'art.7, terzo comma, l.r. n.20/2002 cit. l'E.R.S.U. è una persona giuridica di diritto pubblico dotata di una propria pianta organica e di personale individuato ai sensi dell'art.20, l.r. ult. cit.
L'art.20, l.r. n.20/2002 cit, e succ. mod., dispone testualmente che: "1. Per ciascuno degli E.R.S.U. è stabilita un'apposita dotazione organica di personale; ad esso si applica lo stato giuridico e il trattamento economico del personale di ruolo della Regione.
2. Le piante organiche degli enti sono adottate dai rispettivi consigli di amministrazione e sono soggette all'approvazione degli organi regionali con le modalità previste nell'articolo 11, lettera e). Alla copertura delle piante organiche si provvede mediante:
a) il personale trasferito alla Regione per effetto dell'articolo 12 del decreto del Presidente della Repubblica 14 maggio 1985, n. 246, già inquadrato ai sensi dell'articolo 8 della legge regionale 27 dicembre 1985, n. 53;
b) l'attivazione di procedure di mobilità, del personale della Regione e degli enti strumentali da essa dipendenti nonché degli enti sottoposti a controllo o vigilanza della Regione medesima .
3. Il personale di cui al comma 2 è organizzato secondo la normativa vigente nel rimanente comparto regionale sia in termini di gerarchia che in termini funzionali.
4. Gli oneri per il personale di cui al comma 3 continuano a gravare sull'apposito capitolo del bilancio regionale.".

La legge stabilisce espressamente, dunque, che ciascun E.R.S.U. ha un proprio ruolo organico (c.d. pianta organica) e che alla copertura dei posti in dotazione si provvede, in prima applicazione, con il personale già trasferito alla Regione (personale delle Opere universitarie), che transita ope legis nel nuovo ente, ed attivando le procedure di mobilità che, per i principi generali di cui al D.Lgs. 30 marzo 2001, n.165, recepito nella Regione siciliana, sono invece su base volontaria.
Ciò posto, è chiaro che, finché non sarà adottata la pianta organica e finché non saranno definite le procedure di mobilità, il personale in servizio presso gli E.R.S.U. rimane nel ruolo di appartenenza.

La problematica è analoga per i componenti degli uffici stampa degli E.R.S.U., cui l'art.127, secondo comma, l.r. 26 marzo 2002, n.2, ha attribuito, in prima applicazione, la qualifica ed il trattamento contrattuale di redattore capo, in applicazione del Contratto nazionale di lavoro giornalistico.
Infatti, l'art.127, l.r. n.2/2002 cit. dispone (soltanto) in ordine al trattamento giuridico ed economico applicabile ai componenti degli uffici stampa già esistenti (qualifica e trattamento contrattuale di redattore capo in applicazione del contratto nazionale di lavoro giornalistico). In ordine al ruolo di appartenenza del predetto personale trova invece applicazione, in maniera non dissimile dal restante "personale dell'E.R.S.U.", l'art.20, l.r. n.20/2002 cit.
Valgono, pertanto, le considerazioni sopra svolte: i predetti soggetti rimangono nei rispettivi ruoli di appartenenza sino all'adozione della pianta organica dell'Ente ed alla successiva definizione delle procedure di mobilità di cui all'art.20, secondo comma, lettera b), l.r. ult. cit.

Nelle superiori considerazioni è il parere dello Scrivente.

A termini dell'art. 15 del regolamento approvato con D.P.Reg. 16 giugno 1998, n. 12, lo Scrivente acconsente alla diffusione del presente parere in relazione ad eventuali domande di accesso inerenti il medesimo.
Codesta Amministrazione vorrà comunicare, entro novanta giorni dalla ricezione, l'eventuale possibilità che il parere stesso inerisca una lite, ovvero se intende differirne la pubblicazione sino all'adozione di eventuali provvedimenti amministrativi. Decorso tale termine senza alcuna comunicazione in tal senso si consentirà la diffusione sulla banca dati "FoNS", giusta delibera di Giunta regionale n. 229 dell'8 luglio 1998.


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