POS. II Prot._______________77.11.2008

OGGETTO: Ambiente - Zone di protezione speciale -Valutazione d'incidenza di piani attuativi - Quesiti.





ASSESSORATO REGIONALE DEL TERRITORIO E DELL'AMBIENTE
Dipartimento Territorio e Ambiente
PALERMO








1. Con nota prot. n.18562 del 4 marzo 2008 codesto Dipartimento, premesso che questo Ufficio nel parere n. 179 del 2006 (reso a codesto Assessorato con nota prot. n.42679 del 27 giugno 2006) ha chiarito che per le Zone di Protezione speciale (ZPS), in forza della deliberazione del 2 dicembre 1996 del Comitato per le aree protette, trova applicazione la disciplina vincolistica di cui alla L. 6 dicembre 1991, n.394, ferma restando la tutela apprestata alle stesse dagli artt.4 e 5 del D.P.R. 8 settembre 1997, n.357 e succ. mod., ha chiesto il parere dello Scrivente in ordine alla valutazione di incidenza ex art.5, D.P.R. ult. cit. sui piani attuativi dello strumento urbanistico generale (piani particolareggiati e piani di lottizzazione) ricadenti all'interno delle ZPS e di competenza di codesto Dipartimento ex art.1, comma 2, l.r. 8 maggio 2007, n.13.
In particolare, le perplessità di codesto Dipartimento riguardano la possibilità stessa di edificare all'interno delle ZPS e sorgono dalla considerazione che l'art.11, L. n.394/1991 cit. non prevede il divieto di edificare, che è invece previsto dall'art.6, terzo comma, della medesima legge.
Codesto Dipartimento non esprime il proprio orientamento sulla problematica.


2. Prima di affrontare la questione suesposta, occorre richiamare brevemente il quadro normativo di riferimento che, com'è noto, trae origine dalla Direttiva 79/409/CEE del Consiglio, del 2 aprile 1979, concernente la conservazione degli uccelli selvatici, denominata "Uccelli", che ha previsto l'istituzione delle "Zone di Protezione Speciale" (ZPS) poi confluite, a seguito della Direttiva 92/43/CEE del Consiglio, del 21 maggio 1992, denominata "Habitat", nella rete ecologica "Natura 2000", che risulta così composta dalle predette ZPS e da ambiti territoriali designati come "Siti di interesse comunitario" (SIC), che al termine dell'iter istitutivo diverranno "Zone speciali di conservazione" (ZSC).

E' altrettanto noto che l'Italia ha dato attuazione alle Direttiva "Habitat" con il D.P.R. 8 settembre 1997, n.357, poi modificato con D.P.R. 12 marzo 2003, n.120 che assoggetta ZPS (e pSIC) a specifiche misure di tutela e cioè:
- l'obbligo ex art.4 per Regioni e Province autonome di assicurare per tutti i pSIC, sulla base di linee guida da adottarsi con decreto del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio, sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome, appropriate misure di conservazione e, all'art.6, estende lo stesso obbligo di dettare misure di conservazione anche per le ZPS;
- la valutazione d'incidenza dei piani e dei programmi nel cui ambito territoriale di riferimento sono presenti siti della Rete Natura 2000 e degli interventi che ricadono all'interno di tali siti ovvero che possono avere incidenze significative sugli stessi ("Nella pianificazione e programmazione territoriale si deve tenere conto della valenza naturalistico-ambientale dei proposti siti di importanza comunitaria, dei siti di importanza comunitaria e delle zone speciali di conservazione": così art.5, comma 1, esteso dall'art.6, D.P.R. n.357/1997 e succ. mod. anche alle ZPS;
- eventuali piani di gestione specifici od integrati ad altri piani.

Ciò premesso, è necessario ripercorrere in rapida sintesi cronologica le tappe relative all'adozione in concreto delle predette misure di conservazione delle ZPS.
Come già ricordato nel precedente parere dello Scrivente sopra citato, il Comitato per le aree naturali protette con deliberazione del 2 dicembre 1996 (c.d. delibera Ronchi) includeva le ZPS (e le ZSC) nella categoria delle aree naturali protette di cui alla L. 6 dicembre 1991, n.394, con la conseguente necessità di applicazione anche ai siti Natura 2000 delle misure di salvaguardia prescritte dai commi 3 e 4 dell'art.6, L. n.394/1991 cit., quest'ultimo combinato con il comma 3 dell'art.11, L. n.394/1991 cit.

Di seguito la predetta deliberazione veniva annullata con D.M. 25 marzo 2005, la cui efficacia veniva però sospesa dal TAR Lazio con ordinanza n.6856 del 24 novembre 2005 (poi confermata il 14 febbraio 2006 dal Consiglio di Stato), a seguito del ricorso avverso il decreto ministeriale citato presentato da una associazione ambientalista, con la conseguenza che tornava pienamente operativa la c.d. delibera Ronchi e le conseguenti misure di salvaguardia e i divieti prescritti dagli artt.6 e 11, L. n.394/1991 cit.

Vigente questo contesto normativo, lo Scrivente nel parere del 2006 su citato affermava, per quel che in questa sede interessa:
- che alle ZPS si applica la specifica tutela di cui alla L. n.394/1991 cit.;
- che il predetto impianto normativo statale trova applicazione anche nell'ambito della Regione siciliana, dal momento che "La normativa in esame certamente non interferisce con materie di competenza esclusiva della Regione e rientra, come visto, nella potestà legislativa esclusiva dello Stato tanto la disciplina statale quanto l'attuazione della normativa comunitaria." (per le ulteriori argomentazioni, v. parere n. 179 del 2006).

Seguiva una tappa legislativa caratterizzata dall'emanazione da parte del Governo del D.L. 16 agosto 2006, n. 251, recante "Disposizioni urgenti per assicurare l'adeguamento dell'ordinamento nazionale alla direttiva 79/409/CEE in materia di conservazione della fauna selvatica" al fine di superare, nel termine fissato di due mesi, le procedure di infrazione n. 2006/2131 e 2006/4043 promosse dalla Commissione europea per incompleto e insufficiente recepimento ed errata attuazione della direttiva 79/409/CEE del Consiglio, del 2 aprile 1979, da parte della normativa statale e regionale.
Il decreto legge dettava "misure generali ed inderogabili di conservazione" dei siti in oggetto.

Tuttavia, il predetto decreto legge non veniva convertito, con la precipua conseguenza che tornava ancora una volta in vigore la c.d. delibera Ronchi del 2 dicembre 1996 con cui erano state incluse nell'elenco delle aree naturali protette anche le ZPS (e le ZSC) e scattavano le misure di salvaguardia e i divieti prescritti dagli art.6 e 11 della legge quadro sulle aree protette n.394/1991 cit.

Contestualmente, alcune Regioni provvedevano ad emanare misure di conservazione per lo più per le sole ZPS: alcune Regioni prima ancora dell'emanazione del D.L. n.251/2006 (es. Lombardia, Veneto, Lazio); altre dopo la decadenza del D.L. ult. cit. (Liguria, Emilia-Romagna, Umbria, Piemonte ecc.), una durante la vigenza del D.L. cit. (Marche).

L'ultimo intervento normativo in materia è contenuto nella L. 27 dicembre 2006, n.296 (legge finanziaria 2007) che all'art.1, comma 1226, al fine di prevenire ulteriori procedure d'infrazione, demanda ad un decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare l'individuazione di criteri minimi uniformi sulla base dei quali le regioni e le province autonome debbono adottare le misure di conservazione di cui agli artt. 4 e 6 del D.P.R. n.357/1997 e succ. mod.

In attuazione del predetto art.1, comma 1226, della Legge finanziaria 2007, è stato emanato il D.M. 17 ottobre 2007, recante "Criteri minimi per la definizione di misure di conservazione relative a Zone speciali di conservazione (ZSC) e a Zone di protezione speciale (ZPS)".

Il Decreto si compone di 8 articoli e di un allegato contenente la descrizione delle tipologie ambientali di riferimento per le zone di protezione speciale.
Le ZPS sono suddivise in diverse categorie a seconda della tipologia geografica e naturalistica dei siti (art.4).
Il decreto fissa una serie di misure di salvaguardia minime sulla cui base Regioni e Province autonome adottano le misure di tutela specifiche o, dove necessario, attivano piani di gestione.
In particolare vengono dettati, all'art.5, i criteri minimi uniformi per la definizione delle misure di conservazione per tutte le ZPS e, all'art.6, i criteri minimi uniformi per la definizione delle misure di conservazione per tipologie di ZPS.
L'art.7, D.M. cit. dispone che le regolamentazioni previste agli artt. 5 e 6 dovranno essere adottate dalle regioni e province autonome entro nove mesi dalla data di emanazione del decreto stesso. Infine, all'art.8 è prevista una clausola di salvaguardia in favore delle regioni a statuto speciale.


3. Completata la ricostruzione del quadro normativo di riferimento con le novità intervenute dopo il precedente parere n.179/2006 dello Scrivente, sulla specifica questione posta da codesto Dipartimento concernente la valutazione di incidenza su piani attuativi (piani particolareggiati e piani di lottizzazione), -di competenza del medesimo ex art.1, comma 2, l.r. 8 maggio 2007, n.13, come interpretato dallo Scrivente nel parere n.230 del 2007-, si può osservare quanto segue.

Invero, una volta intervenuto il D.M. 17 ottobre 2007, che detta le specifiche misure minime di conservazione per le ZPS, rimane superata la problematica sollevata relativa alle misure di conservazione e ai divieti di cui alla L. n.394/1991 cit. e, specificamente, all'operatività o meno del divieto di edificare di cui all'art.6, terzo comma, L. n.394/1991.

I parametri normativi di riferimento, per la tutela delle ZPS sono, ad oggi, gli artt. 4 e 5, D.P.R. n.357/1997 cit., di attuazione della direttiva comunitaria, completato dal D.M. 17 ottobre 2007 cit., che è stato adottato sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra Stato, Regioni e Province autonome (per l'applicabilità dell'impianto normativo statale nella Regione siciliana, v. parere n.179 del 2006).

Alla luce delle predette disposizioni, tornando allo specifico quesito sottoposto allo Scrivente, non vi è una incompatibilità assoluta fra ZPS ed interventi edilizi, ma ciò nel rispetto del principio generale che vuole garantita, per quanto possibile, in forma tendenziale, la conservazione integrale del sito ed ammette l'alterazione dell'ecosistema solo in quanto non vi siano altre alternative possibili alla scelta adottata.
Rimane rimessa alla discrezionalità tecnica dell'ente competente la valutazione dell'incidenza ambientale sui siti protetti del singolo intervento o, nel caso che ci riguarda, del piano attuativo.
Al riguardo, occorrerà tenere conto del particolare status giuridico conferito al sito mirante alla sopravvivenza e alla riproduzione delle specie di uccelli, che impone che siano evitati il degrado degli habitat naturali e della flora e della fauna selvatica nonchè la perturbazione significativa delle specie per cui le dette zone sono state designate.

***

In via generale, poi, non può non rilevarsi ulteriormente che il D.M. 17 ottobre 2007, adottato in attuazione a quanto previsto dall'art.1, comma 1226, L. n.296/2006 cit. ha l'obiettivo di completare il quadro normativo statale per non incorrere in ulteriori procedure di infrazione comunitarie.

Si tratta, comunque, di una regolamentazione minima uniforme, di per sè non esaustiva, dal momento che sono le Regioni e le Province autonome che, secondo quanto previsto dall'art.4, secondo comma, D.P.R. n.357/1997, e poi ribadito dall'art.1, comma 1226, della Finanziaria 2007, "devono provvedere agli adempimenti previsti dagli articoli 4 e 6 del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 8 settembre 1997, n.357" o "al loro completamento".

Lo stesso D.M. 17 ottobre 2007, d'altronde, all'art.7 detta i "Termini per le regolamentazioni", stabilendo che "Le regolamentazioni previste agli articoli 5 e 6 dovranno essere adottate dalle regioni e province autonome entro nove mesi dalla data di emanazione del presente decreto".
Le Regioni, dunque, devono attivarsi per definire le misure di conservazione delle ZPS del proprio territorio, tenendo conto dei criteri minimi fissati a livello statale.

Come più volte chiarito la questione non si pone in termini diversi per la Regione siciliana.
Tuttavia, va rilevato che con D.A. 22 ottobre 2007, modificato con D.A. del 25 ottobre 2007, codesto Assessorato non ha tenuto conto del D.M. 17 ottobre 2007, più volte citato.
Ora, ad oggi, il predetto D.A 22 ottobre 2007 e succ. mod. è stato impugnato, tra l'altro, perchè non applica i criteri minimi uniformi così come individuati con il D.M. 17 ottobre 2007 ed è stato sospeso con ordinanza n.227 del TAR Sicilia, Palermo, Sez. I, del 19 febbraio 2008 perchè, tra l'altro, "pare invadere le competenze statali costituzionalmente poste in ordine alla materia della tutela dell'ecosistema, di cui all'art.117, 2° comma, lettera s), Cost." (così, ordinanza TAR citata).

Alla luce di quanto esposto, sembra imprescindibile che venga adottata una regolamentazione a livello regionale delle ZPS che, nel rispetto dell'impianto normativo statale, dia criteri certi e chiari anche ai Comuni dell'isola, competenti ex art.1, comma 1, l.r. n.13/2007 cit. in ordine alle valutazioni di incidenza sui singoli interventi che interessino le ZPS.

Nelle suesposte considerazioni è il parere dello Scrivente.


A termini dell'art. 15 del regolamento approvato con D.P.Reg. 16 giugno 1998, n. 12, lo Scrivente acconsente alla diffusione del presente parere in relazione ad eventuali domande di accesso inerenti il medesimo.
Codesta Amministrazione vorrà comunicare, entro novanta giorni dalla ricezione, l'eventuale possibilità che il parere stesso inerisca una lite, ovvero se intende differirne la pubblicazione sino all'adozione di eventuali provvedimenti amministrativi. Decorso tale termine senza alcuna comunicazione in tal senso si consentirà la diffusione sulla banca dati "FoNS", giusta delibera di Giunta regionale n. 229 dell'8 luglio 1998.


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