POS. II Prot._______________99.11.2008

OGGETTO: Contributi e finanziamenti - Finanziamento studio di fattibilità proposto dalla Fondazione Orchestra sinfonica siciliana - Procedura di affidamento - Insufficiente o mancata rendicontazione.




PRESIDENZA DELLA REGIONE SICILIANA -
Dipartimento Programmazione
PALERMO








1. Con nota prot. n.6889 del 31 marzo 2008 codesto Dipartimento ha chiesto il parere dello Scrivente sulla questione che qui di seguito si rappresenta.
Con D.A. n.757 del 13 dicembre 1997 l'Assessore alla Presidenza incaricava l'Ente Autonomo Orchestra Sinfonica Siciliana di attuare le procedure di affidamento dello studio di fattibilità denominato "Cittadella euromediterranea della sinfonia e della cultura mediterranea" per un importo globale presunto di £ 380.000.000 finanziato per il 50% a carico del CIPE e per il rimanente 50% a carico del bilancio della Regione siciliana.
Il D.A. cit. prevedeva: a) la liquidazione, a titolo di anticipazione, di una somma pari al 10% del costo globale dello studio mediante apertura di credito in favore del legale rappresentante dell'EAOSS; b) l'erogazione dell'80% della somma, dedotta l'anticipazione già corrisposta, ad avvenuto affidamento dell'incarico di studio; c) l'erogazione del restante 20% del costo di aggiudicazione successivamente alla verifica della completezza dello studio di fattibilità da parte dell'amministrazione regionale.
Nel corso del 2001, prima l'Ente provvedeva al conferimento dell'incarico; poi codesta Presidenza provvedeva ad accreditare l'80% dell'importo aggiudicato ed, infine, concedeva, su richiesta dell'Ente, una proroga dei tempi di realizzazione, previo consenso del Ministero dell'Economia.
Di seguito con delibera n.11 del 28 marzo 2002 il CIPE dettava nuove direttive richiedendo, per l'approvazione degli studi di fattibilità, il rilascio della certificazione di coerenza.
Seguiva un fitto carteggio tra codesta Presidenza e l'EAOSS, da cui emergono ritardi da parte dell'Ente nella consegna dello studio di fattibilità, della certificazione della spesa, della rendicontazione della stessa, della certificazione di coerenza; reiterati solleciti ed inviti di codesta amministrazione a trasmettere la predetta documentazione; la trasmissione da parte dell'EAOSS di certificazioni erronee, frammentarie e con inesattezze.
Ad oggi, riferisce in ultimo codesto Dipartimento, l'EAOSS non ha provveduto a trasmettere la documentazione formalmente corretta.
Tutto ciò premesso, viene chiesto:
1) se l'EAOSS possa essere considerato inadempiente "in quanto non ha trasmesso le rendicontazioni e le certificazioni redatte correttamente ed in maniera completa, dovute a norma di legge in quanto lo stesso era stato destinatario di precedenti aperture di credito da parte dell'Amministrazione";
2) considerato che la l.r. 8 luglio 1977, n.47 prevede nel caso di mancata presentazione di rendiconto l'applicazione della sanzione pecuniaria a carico del funzionario delegato, se detta sanzione debba essere applicata direttamente da codesto Dipartimento e quale debba essere l'entità della sanzione "per il comportamento tenuto dal legale rappresentante dell'EAOSS che, per imperizia nella redazione delle rendicontazioni non ha, sostanzialmente, prodotto la documentazione dovuta";
3) se si condivide "l'intendimento di non procedere attualmente all'erogazione del saldo del finanziamento", anche in considerazione dell'impossibilità di quantificare con chiarezza le spese effettuate dall'EAOSS.


2. Le problematiche suesposte impongono un'attenta analisi del quadro normativo di riferimento.
La legge 30 giugno 1998, n.208, per assicurare la prosecuzione degli interventi di cui all'art.1 del D.L. 25 marzo 1997, n.67 (recante "Interventi per lo sviluppo economico delle aree depresse del territorio nazionale"), convertito dalla L. 23 maggio 1997, n.135, ha autorizzato la spesa complessiva di lire 12.200 miliardi per il periodo 1999-2004, specificando che le predette risorse affluiscono al fondo di cui al D.Lgs. 3 aprile 1993, n.96, e demandando al CIPE il riparto delle risorse stesse (così, art.1, comma 1, L. n.208/1998).

Di seguito, con delibera 9 luglio 1998, n.70/98 il CIPE assegnava una somma, a carico degli stanziamenti della legge n.208/1998 cit., per le intese istituzionali di programma aventi ad oggetto la realizzazione di interventi infrastrutturali e, nel limite massimo del 3% di detto importo, per il finanziamento del 50% di studi di fattibilità, demandando ad apposito Comitato di coordinamento l'individuazione delle opere e degli studi da proporre per il finanziamento nell'ambito delle citate intese e prevedendo che gli studi venissero predisposti in base a specifiche direttive diffuse dal Comitato stesso e sottoposti a verifiche stabilite dal medesimo.

La L. 23 dicembre 1998, n.449 (legge finanziaria 1999) ha rifinanziato la legge n.208/1998 cit., prevedendo, in tabella C, autorizzazioni di spesa finalizzate alla prosecuzione degli interventi nelle aree depresse ed il CIPE, con delibera 22 gennaio 1999, n.4/99 ha assegnato l'importo complessivo recato dalla L. n.449/1998 e riservato alla prosecuzione degli interventi nelle aree depresse, secondo l'articolazione, per tipologia di spesa e per annualità, indicata nel prospetto allegato alla delibera stessa.

Infine, con delibera n.52/99 del 21 aprile 1999 il CIPE, nel ripartire su base territoriale tra le Regioni meridionali una quota di stanziamento, riservava una somma al cofinanziamento di una quota pari al 50% del costo degli studi di fattibilità di rilevanti iniziative infrastrutturali di particolare interesse per le amministrazioni locali e di settore.

Ciò premesso per grandi linee, occorre soffermarsi sulle direttive di carattere procedurale per il finanziamento degli studi di fattibilità, dettate dal CIPE prima con delibera 30 giugno 1999, n.106/99 e, successivamente, con delibera 28 marzo 2002, n.11/2002.

Con la prima delibera citata il CIPE:
- provvede al finanziamento del 50% degli studi di fattibilità relativi alle Regioni del mezzogiorno con gli importi già riservati allo scopo con la delibera n.52/99 (v. punto 1.1);
- ripartisce il predetto importo tra le Regioni meridionali come dall'unita tabella A, che forma parte integrante della delibera stessa;
- allega un elenco degli studi di fattibilità da cofinanziare al 50% con le quote così attribuite, che è riportato nell'allegato 1 alla delibera (v. punto 1.2), in cui è ricompreso il progetto in oggetto denominato "Cittadella euromediterranea della sinfonia e della cultura musicale", codice n.802;
- stabilisce che l'importo di cui al punto 1.2 viene imputato sulla competenza 1999 e che sarà attribuito, secondo le rispettive competenze, alle singole amministrazioni proponenti indicate nel citato allegato 1 (v. punto 1.3);
- prescrive il termine entro il quale le amministrazioni proponenti devono trasmettere alla segreteria del CIPE, per ogni studio di fattibilità, un atto formale (decreto, delibera o atto equivalente) adottato dal soggetto destinatario finale del finanziamento e da cui risulti l'impegno a finanziare la quota di propria competenza (residuo 50%) a valere sull'esercizio finanziario in corso o su quello successivo, indicando la relativa copertura finanziaria e certificando altresì l'inesistenza di altre forme di finanziamento per lo stesso studio oltre a quelle di cui alla delibera stessa (v. punto 1.4);
- prescrive che gli studi devono rispettare i requisiti, minimi ed imprescindibili, stabiliti nell'allegato B della delibera e che devono essere ultimati entro otto mesi dalla messa a disposizione del finanziamento e, qualora detto termine non venga rispettato, dispone la revoca del finanziamento stesso (v. punto 1.5);
- al punto 1.6 chiarisce che "Gli studi di fattibilità finanziati saranno certificati dall'amministrazione destinataria del finanziamento stesso, positivo o negativo che sia l'esito dello studio".

Con la seconda delle delibere su citate il CIPE ha dettato nuove disposizioni sugli adempimenti conseguenti alla conclusione delle attività cofinanziate, con particolare riferimento alle modalità di approvazione degli studi di fattibilità ed alle relative comunicazioni finali.
In ordine alle modalità di approvazione degli studi, la delibera prevede:
- che la stazione appaltante, ricevuto lo studio redatto e completo dalla società affidataria (ATI o professionista incaricato), deve inviare lo studio all'amministrazione proponente che, entro un mese, provvede alla "certificazione di coerenza";
- che la certificazione di coerenza costituisce "approvazione in via tecnica dello studio, riguarda la verifica della rispondenza e della completezza dello studio in rapporto al contratto di affidamento (ivi incluso capitolato d'oneri e l'offerta, quali parti costitutive) ovvero il collaudo della prestazione di servizio";
- che l'amministrazione proponente -qualora lo ritenga opportuno e motivando la scelta (ad esempio, in considerazione della competenza alla realizzazione in capo allo stesso soggetto attuatore)- può demandare all'ente attuatore stesso (ente locale o sottordinato) il rilascio della certificazione di coerenza, purché faccia poi formalmente propria la certificazione di coerenza medesima;
- che a seguito del rilascio della certificazione di coerenza e dalla data d'invio al CIPE della comunicazione di conclusione dello studio, potrà essere liquidata l'ultima rata (20%) delle competenze al soggetto incaricato;
- che l'amministrazione proponente, al termine della procedura di approvazione, deve inviare al CIPE comunicazione formale di conclusione dello studio di fattibilità contenente, tra l'altro, gli estremi dell'avvenuto rilascio della certificazione di coerenza ed <<un "quadro tecnico economico" riepilogativo dei fondi a disposizione, delle spese sostenute per la gara, delle eventuali economie derivanti da ribassi d'asta e delle eventuali somme residue a disposizione>>.

A tale ultimo riguardo, viene precisato altresì che "Il quadro economico, tra l'altro, evidenzierà separatamente le quote del finanziamento complessivo utilizzate dalla stazione appaltante per la predisposizione dei documenti di gara, per le spese di pubblicazione del bando, per le spese generali, per eventuali gettoni e per le spese dei membri della commissione giudicatrice, per eventuali indagini, rilievi, mappature, cartografie, ecc., ritenuti propedeutici e indispensabili alla redazione dello studio. Gli importi di dette spese generali, se contenute nella percentuale dell'1,5% dell'importo complessivo del finanziamento, non comporteranno obbligo di rendicontazione, obbligo che interviene invece in caso di importi percentualmente superiori. In questo caso, si ricorda che dette spese debbono dettagliatamente essere autorizzate dal responsabile del procedimento per mezzo di apposita certificazione.".


3. Prima di passare alla problematica suesposta, va premesso, per completezza, che l'Ente Autonomo Orchestra Sinfonica Siciliana, istituito con il D.Lgs. P.Reg. 19 aprile 1951, n.19, modificato con L.r. 18 luglio 1952, n.40, disciplinato con L.r. 30 dicembre 1966, n.33, dal marzo 2003, è stato trasformato in fondazione, in base alle specifiche disposizioni contenute nell'art.35, L.r. 26 marzo 2002, n.2, in ottemperanza quanto previsto dal D.lgv. 29 giugno 1996, n.367 (in seguito: Fondazione O.S.S.).

Dal quadro di riferimento sopra riportato possono trarsi le seguenti indicazioni.
Innanzitutto, i soggetti coinvolti sono quattro: l'Amministrazione proponente destinataria del finanziamento (la Regione), il soggetto destinatario finale del finanziamento, che è la stazione appaltante che cura la procedura di affidamento dello studio di fattibilità (l'EAOSS) e la società affidataria della redazione dello studio di fattibilità (ATI o professionista incaricato) ed il CIPE.

In secondo luogo, gli adempimenti previsti concernono: 1) lo studio di fattibilità e la certificazione di coerenza (che attiene, come visto, alla sostanziale rispondenza dello studio ai requisiti minimi previsti nell'allegato B della delibera n.106/99 e, in caso di esito positivo, deve già indicare gli elementi positivi idonei a sostenere la scelta del successivo investimento) e 2) dal momento che il finanziamento concerne anche le spese sostenute per l'affidamento dello studio, la certificazione di queste spese.

La società affidataria deve consegnare, nel termine previsto, lo studio di fattibilità redatto e completo alla stazione appaltante: questo passaggio segna l' "ultimazione dello studio" (v. delibera n.11/2002, punto 1.1).
La stazione appaltante invia, accompagnandolo con una propria relazione sintetica, lo studio all'amministrazione proponente.
Quest'ultima, entro un mese, deve provvedere alla certificazione di coerenza, a meno che ne abbia demandato il rilascio al soggetto attuatore: in questo caso comunque l'amministrazione proponente deve fare poi formalmente propria la certificazione medesima (v. delibera ult. cit., punto 1.1).
La certificazione di coerenza, dunque, è formalmente un atto proprio dell'amministrazione proponente che, comunque, può affidarne la redazione alla stessa stazione appaltante.

Gli altri adempimenti si compendiano, fondamentalmente, nel quadro tecnico economico che l'amministrazione proponente deve inviare, unitamente agli estremi dell'avvenuto rilascio della certificazione di coerenza e dell'esito dello studio di fattibilità, al CIPE.
Come visto, il quadro economico deve evidenziare separatamente le quote del finanziamento complessivo utilizzate dalla stazione appaltante per: la predisposizione dei documenti di gara, le spese di pubblicazione del bando, per le spese generali, per eventuali gettoni e per le spese dei membri della commissione giudicatrice ecc.
Tali spese devono essere, quindi, tutte certificate dalla stazione appaltante, unitamente ad eventuali economie di spesa derivanti da ribassi d'asta. Le medesime devono essere poi rendicontate se superano l'1.5% dell'importo complessivo del finanziamento.

Ora, l'obbligo di consegnare lo studio con la certificazione di coerenza nel termine fissato (in questo caso, poi, prorogato) è espressamente sanzionato con la revoca del finanziamento.
Da quanto detto deriva che, nel caso in cui la Fondazione O.S.S. non abbia rispettato il termine assegnato a seguito della proroga, il finanziamento andrebbe revocato.
Del pari, è chiaro che la predetta certificazione di coerenza, anche se affidata all'ente, come sopra detto, deve essere fatta propria da codesta Amministrazione, cui formalmente si intesta, che deve condividerla.

Quanto agli altri adempimenti, questi non si collocano, come suggerito da codesto Dipartimento, sul piano civilistico dell'adempimento contrattuale trattandosi di adempimenti di natura amministrativo-contabile.
Quanto alle modalità seguite, codesta Amministrazione riferisce di avere proceduto all'erogazione dell'80% del finanziamento mediante ordini di accreditamento in favore del legale rappresentante della Fondazione O.S.S.
Ora, come espressamente previsto all'art.13, L.r. 8.07.1977, n.47, gli intestatari degli ordini di accreditamento sono considerati a tutti gli effetti funzionari delegati (secondo comma).
La medesima norma prevede, poi ai commi 8 e 9, rispettivamente che "8. Entro sessanta giorni dalla chiusura dell'esercizio finanziario, i funzionari delegati devono presentare alla competente amministrazione una certificazione, su apposito modulo, in cui attestino l'entità dei pagamenti effettuati sull'ordine di accreditamento disposto in loro favore e dichiarino altresì che la documentazione relativa è in loro possesso" (comma ottavo)
e che:
"9. Nei confronti dei funzionari delegati che non presentino la dichiarazione nei termini di cui al comma precedente o che non forniscano, entro sessanta giorni, esaurienti chiarimenti ai rilievi degli uffici incaricati della revisione, l'amministrazione competente è tenuta ad applicare la sanzione pecuniaria di cui all'articolo 337 del regio decreto 23 maggio 1924, n. 827 e successive modificazioni": la richiamata norma del regolamento di contabilità generale dello Stato prevede, appunto, una pena pecuniaria non maggiore di lire 1.000.000 a carico del funzionario delegato che non abbia presentato il rendiconto nel termine.

Alla luce della normativa richiamata, come già ritenuto da codesta Amministrazione, il rappresentante dell'ente in oggetto, nella qualità di funzionario delegato, è personalmente responsabile delle spese dallo stesso ordinate e delle somme prelevate sul credito aperto in suo favore ed era tenuto a trasmettere la certificazione delle somme erogate, insieme con i documenti giustificativi, a codesta Amministrazione che, secondo quanto espressamente previsto all'art.13, comma 9, l.r. n.47/1977 cit. è competente all'irrogazione della pena pecuniaria.
Come previsto dal comma nono dell'art.13, l.r. n.47/1997 cit., poi, qualora l'Amministrazione competente non ottemperi all'obbligo di cui al comma precedente, l'Assessorato regionale del bilancio e delle finanze, provvede in via sostitutiva all'adozione dei provvedimenti previsti dalla norma sopra citata, dandone comunicazione alla Corte dei Conti.

Quanto all'entità della pena pecuniaria la norma rimette alla discrezionalità dell'Amministrazione competente la determinazione dell'ammontare, entro il limite massimo dalla stessa previsto, allo scopo di commisurarla alla gravità del fatto concreto.
E', pertanto, codesta Amministrazione che dovrà valutare la gravità della violazione, globalmente desunta dai suoi elementi oggettivi e soggettivi, di cui è in concreto a conoscenza.

Quanto all'ultimo quesito, non può che convenirsi con codesto Dipartimento circa l'opportunità di sospendere il saldo del finanziamento finchè non vengano compiutamente certificate le spese effettuate dall'ente.
Al riguardo potrebbe essere opportuno, eventualmente, interessare anche l'organo di vigilanza della Fondazione O.S.S., nonchè il collegio dei revisori della fondazione stessa (v. art.21, statuto della fondazione, approvato con D.A. n.231/Gab del 26 novembre 2002 dell'Assessore regionale per il turismo. le comunicazioni e i trasporti, di concerto con l'Assessore regionale per il bilancio e le finanze)

Nelle suesposte considerazioni è il parere dello Scrivente.

A termini dell'art. 15 del regolamento approvato con D.P.Reg. 16 giugno 1998, n. 12, lo Scrivente acconsente alla diffusione del presente parere in relazione ad eventuali domande di accesso inerenti il medesimo.
Codesta Amministrazione vorrà comunicare, entro novanta giorni dalla ricezione, l'eventuale possibilità che il parere stesso inerisca una lite, ovvero se intende differirne la pubblicazione sino all'adozione di eventuali provvedimenti amministrativi. Decorso tale termine senza alcuna comunicazione in tal senso si consentirà la diffusione sulla banca dati "FoNS", giusta delibera di Giunta regionale n. 229 dell'8 luglio 1998.




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