POS. II Prot._______________/174.08.11

OGGETTO: Art. 48 bis DPR 602/1973. Somme di provenienza comunitaria. Rinuncia all'esecuzione esattoriale. Conseguenze.





ASSESSORATO REGIONALE DEL LAVORO, DELLA PREVIDENZA SOCIALE, DELLA FORMAZIONE PROFESSIONALE E DELL'EMIGRAZIONE
AGENZIA REGIONALE PER L'IMPIEGO E LA FORMAZIONE PROFESSIONALE
PALERMO


e, p.c.
PRESIDENZA DELLA REGIONE
SEGRETERIA GENERALE
 
ASSESSORATO REGIONALE DEL BILANCIO E DELLE FINANZE
- DIPARTIMENTO FINANZE E CREDITO
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PALERMO


1. Con nota 17 giugno 2008, prot. 2161/Serv. VI, codesta Agenzia ha chiesto il parere dello Scrivente in ordine alle procedure di verifica previste dall'art. 48 bis del D.P.R. 602/1973 e della relativa regolamentazione di cui al decreto del Ministero dell'Economia e Finanze n. 40 del 18 gennaio 2008, per l'ipotesi in cui l'Agente di riscossione, dopo aver pignorato somme di provenienza comunitaria, abbia rinunciato espressamente all'esecuzione intrapresa.

In particolare codesta Agenzia rappresenta di aver risposto, in qualità di terzo pignorato, ad ordini di pagamento notificati dall'Agente di riscossione e riguardanti somme spettanti a beneficiari di interventi derivanti dal POR Sicilia 2000-2006 di non poter adempiere all'ordine formulato stante l'impignorabilità delle somme medesime ex art. 545, comma sesto, c.p.c. (in dipendenza degli articoli 34 e 38 del Regol. C.E. n. 1260 del 1999 e dell'art. 1 del Protocollo sui privilegi e le immunità delle Comunità).

In dipendenza di ciò l'Agente per la riscossione ha notificato un atto con cui ha dichiarato "di rinunciare, come in effetti rinuncia, all'esecuzione intrapresa con il suddetto pignoramento/ordine di pagamento esonerando il terzo, a far data dal presente, dall'obbligo di corrispondere all'Agente per la riscossione procedente ulteriori somme".

Su quanto rappresentato codesta Agenzia chiede allo Scrivente se l'Amministrazione, in qualità di terzo pignorato, possa procedere al pagamento allegando l'atto di rinuncia dell'Agente per la riscossione ovvero debba comunque effettuare una nuova interrogazione tramite il servizio di XXXX, a termini dell'art. 48 bis del D.P.R. 602/1973, al fine di ottenere la liberatoria recante la dicitura "soggetto adempiente".

Ritiene, in proposito, codesta Agenzia che l'atto di rinuncia al pignoramento di per sé non vale ad esonerare l'Amministrazione dall'effettuare le verifiche e quindi dal sospendere il pagamento in presenza di un esito di verifica recante la comunicazione "soggetto inadempiente".



2. Sulla suesposta questione si osserva quanto segue.

L'art. 48 bis del D.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, e successive modifiche ed integrazioni, nel testo risultante dalle modifiche apportate dall'art. 19 del D.L. 1° ottobre 2007, n. 159 e dalla relativa legge di conversione, ha previsto che "A decorrere dalla data di entrata in vigore del regolamento di cui al comma 2, le amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e le società a prevalente partecipazione pubblica, prima di effettuare, a qualunque titolo, il pagamento di un importo superiore a diecimila euro, verificano, anche in via telematica, se il beneficiario è inadempiente all'obbligo di versamento derivante dalla notifica di una o più cartelle di pagamento per un ammontare complessivo pari almeno a tale importo e, in caso affermativo, non procedono al pagamento e segnalano la circostanza all'agente della riscossione competente per territorio, ai fini dell'esercizio dell'attività di riscossione delle somme iscritte a ruolo".

Nel fornire prime direttive applicative, con circolare 6 agosto 2007, n. 28, il Ministero dell'economia e delle finanze, pur rilevando che l'articolo 48 bis in questione ad una prima lettura sembrerebbe avere una portata amplissima, tale da ricomprendere, potenzialmente, qualsiasi pagamento posto a carico delle Amministrazioni pubbliche, rilevava che "Tuttavia, a ben vedere, si reputa che l'esistenza di situazioni particolari nonché esigenze di semplificazione amministrativa possano, invero, portare a circoscriverne l'ambito operativo, escludendo l'obbligo di procedere alla richiesta verifica nel caso di pagamenti derivanti da taluni rapporti giuridici per i quali è ravvisabile una particolare tutela, ovvero uno speciale regime".

In tale circolare la maggiore attenzione veniva rivolta alle ipotesi di erogazioni per retribuzioni di lavoro dipendente ed a quelle dipendenti da pronunce giurisdizionali esecutive.

Il regolamento attuativo di tale disposizione, adottato con D.M. economia e finanze 18 gennaio 2008, n. 40, poi, nel prescrivere la previa verifica con richiesta ad XXXX s.p.a., e nel prevedere che la predetta società, in presenza di un inadempimento del beneficiario, effettua la relativa comunicazione al richiedente, ha disposto, al comma 4 dell'art 3, che "Il soggetto pubblico non procede al pagamento delle somme dovute al beneficiario fino alla concorrenza dell'ammontare del debito comunicato ai sensi del comma 3 per i trenta giorni successivi a quello della comunicazione. Qualora il pagamento sia relativo ai crediti di cui all'articolo 545, terzo comma, del codice di procedura civile, il soggetto pubblico sospende il pagamento nei limiti previsti dal quarto comma del medesimo articolo 545 e di cui all'articolo 2 del decreto del Presidente della Repubblica 5 gennaio 1950, n. 180."

Il predetto D.M. non reca altre previsioni sulle particolari fattispecie che, in via generale con la citata circolare n. 28/2007, si sono ritenute escluse dal procedimento di verifica di cui al richiamato art. 48 bis D.P.R. 602/1973 e, probabilmente, ha posto l'attenzione esclusivamente sui crediti retributivi di lavoro dipendente, stante che per essi l'impignorabilità non è assoluta, potendo esser assoggettati ad esecuzione parzialmente e per particolari crediti previsti nelle disposizioni richiamate al predetto comma 4 dell'art. 3 del D.M. 40/2008.

Con riguardo alla fattispecie che viene qui in considerazione, con il parere n. 318 del 2006 richiamato da codesta Agenzia, lo Scrivente ha ritenuto che "non appare infondato sostenere che le somme da erogare per il finanziamento di interventi inseriti nel POR Sicilia 2000/2006 non sono soggette ad esecuzione forzata".

Si riportano, di seguito, le considerazioni dello Scrivente contenute nel proprio parere n. 318/2006:
"....la materia della impignorabilità dei crediti costituisce una eccezione al principio della responsabilità patrimoniale sancito dall'art. 2740 del codice civile ai sensi del quale "il debitore risponde dell'adempimento delle obbligazioni con tutti i suoi beni presenti e futuri"; la predetta materia, in particolare, trova specifica disciplina nell'art. 545 del codice di procedura civile che, dopo avere individuato nei primi tre commi i crediti impignorabili (crediti alimentari, crediti aventi per oggetto sussidi di grazia o di sostentamento, sussidi dovuti per maternità, malattie o funerali, somme dovute dai privati a titolo di stipendio, salario o altre indennità relative al rapporto di lavoro o di impiego), al comma 6 prevede espressamente:"restano in ogni caso ferme le altre limitazioni contenute in speciali disposizioni di legge". Posto che non sussiste alcun elemento per assimilare il credito dell'Ente Fiera a quelli espressamente qualificati come impignorabili nei primi tre commi dell'art. 545 c.p.c., resta da verificare se il vincolo di indisponibilità esecutiva del predetto credito possa trovare fondamento nel riportato comma 6 del medesimo art. 545 c.p.c.
Al riguardo giova anzitutto evidenziare che i finanziamenti in questione vanno considerati nel contesto degli interventi previsti dal Programma operativo regionale (POR) Sicilia 2000/2006 alla realizzazione del quale concorrono, oltre alle risorse regionali e statali, anche le risorse dei Fondi strutturali europei; in secondo luogo, poi, va altresì sottolineato che, per espressa previsione contenuta nel richiamato Programma operativo, la Regione siciliana cura l'attuazione del medesimo POR "nel rispetto delle direttive, dei termini e delle modalità stabilite dal Regolamento (CE) del Consiglio n. 1260 del 21 giugno 1999" contenente disposizioni generali sui Fondi strutturali.
Sotto tale profilo viene in rilievo l'art. 32 del citato Reg. (CE) n. 1260/1999 che, nel disciplinare i pagamenti, al paragrafo 1, tra l'altro, così dispone: "l'autorità di pagamento provvede affinchè i beneficiari finali ricevano quanto prima e integralmente gli importi corrispondenti alla partecipazione dei Fondi a cui hanno diritto". La riferita disposizione comunitaria garantisce dunque che i beneficiari finali degli interventi il cui finanziamento è assicurato, ancorchè parzialmente, dai Fondi strutturali, ricevano integralmente gli importi per la realizzazione dei progetti presentati; in altri termini, l'esecuzione finanziaria degli interventi deve assicurare la conformità degli impegni e dei pagamenti alle prescrizioni comunitarie e, dunque, deve garantire il trasferimento rapido ed efficiente delle risorse ai beneficiari finali senza ritardi ingiustificati e senza decurtazioni che potrebbero ridurre l'importo dovuto.
Pertanto, nella fattispecie, deve affermarsi che, in forza della richiamata normativa comunitaria, l'Ente Fiera, beneficiario finale dalla sottomisura 5.01a del POR Sicilia 2000/2006, deve ricevere integralmente dall'Amministrazione regionale (autorità di pagamento) le somme concesse in relazione agli interventi finanziati, ciò che ovviamente induce a concludere nel senso della indisponibilità esecutiva delle medesime somme, ovvero nel senso della impossibilità di aggredire tali somme mediante espropriazione presso terzi.
La soluzione qui prospettata, circa la possibilità di sottrarre le somme de quibus alla procedura esecutiva, trova conferma anche alla luce di una lettura sistematica che tenga conto di altre disposizioni del richiamato Reg. (CE) n.1260/1999, ed in particolare degli artt. 34 e 38; la prima delle richiamate disposizioni prevede, tra l'altro che l'autorità di gestione (ovvero, nell'ambito del POR, l'amministrazione regionale) "è responsabile dell'efficacia e della regolarità della gestione e dell'attuazione" degli strumenti con cui si realizzano gli interventi dei Fondi strutturali; ed invero, il pignoramento delle somme da erogare all'Ente Fiera impedirebbe, come peraltro rileva codesto Dipartimento, la realizzazione dell'intervento progettato dallo stesso Ente, con conseguente sorgere della responsabilità dell'amministrazione regionale, ex art. 34 del Reg. n. 1260/1999, in relazione alla mancata attuazione delle azioni programmate.
L'art. 38 del citato Reg. n. 1260/1999 viene poi in rilievo laddove prevede per gli Stati membri (e, cioè, nell'ambito del POR, per l'amministrazione regionale) "la responsabilità primaria del controllo finanziario degli interventi" e, a tal fine, li impegna, sia ad adottare "sistemi di gestione e controllo che consentano l'impiego efficace e corretto dei fondi comunitari", sia a tenere a disposizione della Commissione europea, "per un periodo di tre anni" successivamente al pagamento da parte della Commissione medesima del saldo relativo ad un intervento, tutti i documenti giustificativi concernenti le spese e i controlli relativi all'intervento stesso; ed invero, nell'ipotesi di mancata realizzazione dei progetti proposti dall'Ente Fiera a seguito del pignoramento delle somme da erogare, appare evidente che l'amministrazione regionale non potrebbe effettuare il controllo finanziario degli interventi proposti con conseguente mancato rispetto della norma testè richiamata.
Infine, l'impossibilità di distrarre dalla loro specifica destinazione le somme dovute per gli interventi finanziati e la loro connessa impignorabilità sembra possa farsi discendere indirettamente dall'art. 1 del Protocollo sui privilegi e sulle immunità delle Comunità europee (Dec. 27-2-2006, n. 2006/235/CE) ai sensi del quale "i beni e gli averi delle Comunità non possono essere oggetto di alcun provvedimento di coercizione amministrativa o giudiziaria senza autorizzazione della Corte di Giustizia". Tale previsione è intesa ad evitare che vengano frapposti ostacoli al funzionamento e all'indipendenza delle Comunità; considerato dunque che il funzionamento delle Comunità non deve essere ostacolato da provvedimenti coercitivi che incidono sull'attuazione dei programmi d'azione non appare infondato sostenere che le somme da erogare per il finanziamento di interventi inseriti nel POR Sicilia 2000/2006 non sono soggette ad esecuzione forzata."

Ancorchè il regolamento C.E. 1260/1999 sia stato sostituito con il regolamento C.E. n. 1083/2006, quest'ultimo, tuttavia, contiene norme analoghe al regolamento sostituito (v., ad es., art. 80, rubricato "Integrità dei pagamenti ai beneficiari" che prescrive "Gli stati membri si accertano che gli organismi responsabili dei pagamenti assicurino che i beneficiari ricevano l'importo totale del contributo pubblico entro il più breve termine e nella sua integrità. Non si applica nessuna detrazione o trattenuta né alcun onere specifico o di altro genere con effetto equivalente che porti alla riduzione di detti importi per i beneficiari").

Nella fattispecie rappresentata, codesta Agenzia, a seguito di pignoramento/ordine di pagamento ha rappresentato la particolare qualità del credito all'Agente di riscossione procedente che, condividendo la detta impostazione in ordine all'attrazione dei crediti derivanti da POR Sicilia 2000-2006 nella previsione di cui all'art. 545, sesto comma, c.p.c., ha rinunciato all'esecuzione con liberazione del terzo pignorato.

Tale rinuncia, tuttavia, riguarda l'azione esecutiva, non già il credito per cui l'Agente stesso ha proceduto; pertanto, salvo che il debitore abbia effettuato aliunde i pagamenti esattoriali dovuti, qualunque verifica presso XXXX s.p.a. segnalerà, comunque, la posizione di inadempienza del soggetto beneficiario.

D'altronde, come sopra ricordato, il Ministero dell'economia e delle finanze, con la richiamata circolare 6 agosto 2007, n. 28, ha escluso l'obbligo di procedere alla richiesta di verifica nel caso di pagamenti derivanti da taluni rapporti giuridici per i quali è ravvisabile una particolare tutela, ovvero uno speciale regime, e tali sembra possano considerarsi i rapporti derivanti dai finanziamenti comunitari in esame, stante anche il riconoscimento della non soggezione ad esecuzione da parte dell'Agente di riscossione.

Pertanto non sembra conducente, anche per le "esigenze di semplificazione amministrativa" richiamate nella suddetta circolare 28/2008, effettuare ulteriormente una nuova interrogazione di verifica prima del pagamento; né, per le ragioni di celerità ed integrità del credito comunitario, evidenziate nei sopra richiamati atti comunitari relativi alla gestione dei fondi C.E., appare ammissibile attendere, per il pagamento delle risorse comunitarie de qua, che la risposta all'interrogazione rechi la dicitura "soggetto adempiente", senza esporre l'Amministrazione regionale alla responsabilità comunitaria per mancata attuazione delle azioni programmate.

Pertanto sembra allo Scrivente che il mandato di pagamento, corredato dalla specifica indicazione che si tratta di fondi comunitari, ritenuti impignorabili per le ragioni suesposte, e dal correlato atto di rinuncia dell'Agente di riscossione, possa venir posto in pagamento.

Trattandosi, tuttavia, di applicazione di normativa statale, che postula l'uniformità di applicazione su tutto il territorio nazionale, stante anche l'involgimento dell'applicazione di norme di diritto e procedura civile, riservate allo Stato dall'art. 117, secondo comma, lett. l), della Costituzione, si suggerisce di acquisire utili elementi di valutazione dai competenti organi dell'Amministrazione statale.


Nelle superiori considerazioni è il parere dello Scrivente.

Dal momento che la questione attiene a problematiche di carattere generale, potenzialmente coinvolgenti tutti i rami dell'Amministrazione regionale, il presente parere si trasmette per conoscenza alla Segreteria generale nonché all'Assessorato regionale del bilancio e delle finanze.

A termini dell'art. 15 del regolamento approvato con D.P.Reg. 16 giugno 1998, n. 12, lo Scrivente acconsente alla diffusione del presente parere in relazione ad eventuali domande di accesso inerenti il medesimo.
Codesta Amministrazione vorrà comunicare, entro novanta giorni dalla ricezione, l'eventuale possibilità che il parere stesso inerisca una lite, ovvero se intende differirne la pubblicazione sino all'adozione di eventuali provvedimenti amministrativi. Decorso tale termine senza alcuna comunicazione in tal senso si consentirà la diffusione sulla banca dati dell'Ufficio, giusta delibera di Giunta regionale n. 229 dell'8 luglio 1998.