POS. II Prot._______________209.11.2008

OGGETTO: Sanzioni amministrative - Vigilanza sull'attività di guida turistica - Irrogazione - Competenza.





ASSESSORATO REGIONALE DEL TURISMO, DELLE COMUNICAZIONI E DEI TRASPORTI
Dipartimento Turismo Sport e Spettacolo
PALERMO







1. Con nota prot. n.850 del 22 luglio 2008 codesto Dipartimento ha chiesto l'avviso dello Scrivente sulla questione che qui di seguito si rappresenta.
L'art.11, L.r. 3 maggio 2004, n.8, assegna le funzioni amministrative di vigilanza e controllo sulle attività professionali di guida turistica, guida ambientale-escursionistica, accompagnatore turistico e guida subacquea, disciplinate dalla legge medesima, ai comuni e, nell'ambito delle aree protette, agli enti gestori delle medesime (primo comma).
La norma commina una serie di sanzioni amministrative per le violazioni ivi indicate (secondo comma); dispone che i proventi delle sanzioni sono introitate dal comune o dagli enti gestori (terzo comma) ed, infine, prescrive che i comuni e gli enti gestori delle aree protette sono tenuti a trasmettere all'Assessorato regionale del turismo, copia dei verbali delle contravvenzioni elevate e copia degli eventuali reclami pervenuti in ordine all'esercizio delle attività disciplinate dalla legge stessa (quarto comma).

Ciò premesso codesto Dipartimento chiede, per il caso in cui non sia stato effettuato dal trasgressore il pagamento in misura ridotta, se sia corretto individuare in codesto Assessorato -come ritenuto dai Comuni interessati- l'autorità competente ex art.17, L. 24 novembre 1981, n.689, a ricevere il rapporto -da parte dell'organo che ha accertato la violazione- e ad emanare l'ordinanza-ingiunzione ex art.18, L. ult. cit. (riferisce codesto Dipartimento che sinora i Vigili urbani dei Comuni interessati hanno inviato a codesto Assessorato copie dei reclami avverso le contravvenzioni elevate).
Al riguardo, codesto Dipartimento è di diverso avviso ritenendo che "potrebbero essere delegate agli stessi Comuni, che esercitano le funzioni amministrative di vigilanza e controllo sulle attività professionali in questione, le competenze previste dagli artt. 17 e 18 della L.684/1981 e ciò è giustificato, tra l'altro, dal fatto che come prescrive il 3° comma dell'art.11 della l.r. n.8/2004 gli stessi incamerano i proventi delle sanzioni", mentre codesto Assessorato "potrebbe essere tenuto soltanto a ricevere le copie dei verbali delle contravvenzioni e le copie degli eventuali reclami", secondo quanto letteralmente previsto dall'art.11, quarto comma, l.r. n.8/2004 cit.
Ciò rilevato, codesto Dipartimento chiarisce che l'autorità competente a ricevere il rapporto e ad emettere l'ordinanza-ingiunzione potrebbe essere il Sindaco del Comune ove è stata commessa la violazione "o, in mancanza, il Prefetto".



2. Sulla questione suesposta si osserva quanto segue.

Il procedimento per l'applicazione delle sanzioni amministrative è compiutamente disciplinato nel Capo I, Sezione seconda, della legge 24 novembre 1981, n.689 e succ. mod. e integraz. (artt.13-31), il cui art.12 chiarisce espressamente che le disposizioni del Capo I si osservano, in quanto applicabili e salvo che non sia diversamente stabilito, per tutte le violazioni per le quali è prevista la sanzione amministrativa del pagamento di una somma di denaro, anche quando questa sanzione non è prevista in sostituzione di una sanzione penale (ovviamente, la natura di legge ordinaria della L. n.689/1981 cit. non impedisce che una legge successiva preveda una distribuzione di competenze diversa da quella delineata nel successivo art.17, L. n.689/1981 cit. e dal relativo regolamento di attuazione, v. infra).

Nelle sue linee generali il predetto procedimento si svolge attraverso le fasi dell'accertamento della violazione, ove possibile dell'immediata contestazione o, in mancanza, della notificazione all'interessato. Seguono, poi, nel caso in cui non vi sia stata la conciliazione in via breve, il rapporto dell'organo che ha accertato la violazione all'autorità cui è demandato il potere di irrogare la sanzione e l'ordinanza-ingiunzione, sentiti gli interessati, con cui si irroga la sanzione ovvero l'ordinanza di archiviazione.

L'attività di accertamento si concreta in atti finalizzati ad acclarare la sussistenza di fatti illeciti e rappresenta il prius logico rispetto all'emanazione di successivi atti autoritativi: ne consegue che il relativo potere può essere conferito esclusivamente dalla legge.
L'art.13, primo comma, L n.689/1981 cit. attribusce in generale, senza ulteriori specificazioni, la competenza agli "organi addetti al controllo sull'osservanza delle disposizioni per la cui violazione è prevista la sanzione amministrativa del pagamento di una somma di denaro" (il quarto comma precisa poi che all'accertamento possono procedere anche gli agenti e gli ufficiali di polizia giudiziaria, i quali hanno anche poteri maggiori rispetto agli altri organi deputati all'accertamento).
Le singole leggi di settore si occupano spesso di indicare concretamente quali soggetti possono compiere tale attività in riferimento al settore regolato.

Una volta conclusa la fase dell'accertamento e della contestazione o notificazione della violazione, il procedimento può sfociare nell'emanazione dell'ordinanza-ingiunzione che rappresenta il vero procedimento sanzionatorio.
Se non vi è stata conciliazione, "il funzionario o l'agente che ha accertato la violazione" deve presentare rapporto, con la prova delle eseguite contestazioni o notificazioni, all'organo dell'amministrazione cui è demandato il potere di irrogare la sanzione (così art. 17, primo comma, L. n.689/1981).
La stessa legge n.689/1981 cit. individua l'autorità competente a ricevere il rapporto e ad irrogare la sanzione amministrativa:
- nell' "ufficio periferico cui sono demandati attribuzioni e compiti del Ministero nella cui competenza rientra la materia alla quale si riferisce la violazione o, in mancanza, al prefetto" (primo comma; come chiarito dal regolamento di attuazione recato dal D.P.R. 29 luglio 1982, n.571 questa competenza è riservata alle violazioni a norme relative a meterie di competenza statale);
- nel prefetto, per le violazioni indicate nel secondo comma dell'art.17, l. cit. (secondo comma);
- nell'ufficio regionale competente "nelle materie di competenza delle regioni e negli altri casi, per le funzioni amministrative ad esse delegate" (terzo comma);
- "per le violazioni dei regolamenti provinciali e comunali il rapporto è presentato, rispettivamente, al presidente della giunta provinciale o al sindaco" (quarto comma).

L'individuazione dell'organo deputato a ricevere il rapporto assume un'importanza notevole anche per il fatto che l'art.18, L. n.689/1981 cit. assegna proprio ad esso la competenza ad irrogare, tramite ordinanza-ingiunzione, la sanzione amministrativa.

L'art.19, L. n.689/1981 cit. stabilisce poi che i proventi delle sanzioni sono devoluti agli enti a cui era attribuito, secondo le leggi anteriori, l'ammontare della multa o dell'ammenda (primo comma) e che nei casi previsti dal terzo comma dell'art.17, L. cit. i proventi spettano alle regioni (terzo comma).


3. Per quanto concerne in particolare le violazioni amministrative nella materia in oggetto, occorre richiamare l'art.11 della legge regionale 3 maggio 2004, n.8, recante "Disciplina delle attività di guida turistica, guida ambientale-escursionistica accompagnatore turistico e guida subacquea.", che così testualmente dispone:
"Attività di vigilanza e sanzioni amministrative.
1. I comuni esercitano le funzioni amministrative di vigilanza e controllo sulle attività professionali di cui alla presente legge. Tali funzioni, nell'ambito delle aree protette, sono esercitate dall'ente gestore.
2. In caso di violazione della presente legge i comuni e gli entigestori delle aree protette applicano ai contravventori le seguenti sanzioni amministrative:
a) euro 3.000 per l'esercizio dell'attività di guida turistica, di accompagnatore turistico, di guida ambientale-escursionistica e di guida subacquea senza possesso della relativa abilitazione o iscrizione all'albo o per violazioni del comma 6 dell'articolo 4;
b) euro 100 per la mancata esibizione del tesserino di riconoscimento;
c) euro 5.000 per le imprese turistiche che si avvalgono di soggetti non abilitati o per violazioni del comma 6 dell'articolo 4.
3. I proventi delle sanzioni sono introitati dal comune o dagli enti gestori delle aree protette a titolo di copertura delle spese per l'attività di vigilanza e controllo.
4. I comuni e gli enti gestori delle aree protette sono tenuti a trasmettere all'Assessorato regionale del turismo, delle comunicazioni e dei trasporti copia dei verbali delle contravvenzioni elevate ai sensi del comma 2, nonché copia degli eventuali reclami pervenuti in ordine all'esercizio delle attività disciplinate dalla presente legge.".

Non può non rilevarsi che la portata della norma non è chiara, presentando la stessa contraddizioni difficilmente conciliabili.
Certamente la maggiore difficoltà è quella relativa all'individuazione dell'autorità competente a ricevere il rapporto ex art.17, L. n.689/1981 cit. ed, al contempo, titolare del potere sanzionatorio in senso stretto.
Se il primo comma è chiaro nell'assegnare a comuni ed enti gestori delle aree naturali protette le funzioni di vigilanza e controllo sulle attività professionali ed altrettanto chiaro è il secondo comma, con cui il legislatore ha introdotto illeciti amministrativi, determinando anche le sanzioni applicabili, non è di facile lettura il quarto comma della medesima disposizione.

Difatti, prima facie sembrerebbe che il legislatore, prescrivendo a comuni ed enti gestori di trasmettere (soltanto) le "copie" dei verbali delle contravvenzioni elevate, abbia implicitamente indicato nei medesimi comuni ed enti gestori l'autorità competente a ricevere il rapporto ex art.17, L. n.689/1981 cit.
La portata della disposizione sarebbe così rinvenibile nella deroga al criterio generale di individuazione dell'autorità competente dettato dallo stesso art.17, L. ult. cit. per il quale, come sopra visto, nelle materie di competenza regionale "il rapporto è presentato all'ufficio regionale competente".
In tal senso potrebbe deporre anche la previsione di cui al terzo comma ("I proventi delle sanzioni sono introitati dal comune o dagli enti gestori delle aree protette...").

Di contro, si potrebbe obiettare che il legislatore regionale, quando ha voluto derogare ai criteri generali dettati dall'art.17, L. ult. cit., lo ha fatto espressamente, come ad esempio nell'art.28, comma ottavo, l.r. 27 aprile 1999, n.10, per il quale "In materia di accertamento degli illeciti amministrativi, per le violazioni in materia ambientale, accertate dopo l'entrata in vigore della presente legge, l'autorità competente a ricevere il rapporto di cui all'articolo 17 della legge 24 novembre 1981, n. 689, è la provincia regionale competente per territorio, cui spetta l'emissione dell'ordinanza-ingiunzione ovvero di archiviazione, di cui al successivo articolo 18 della stessa legge ...".

Va detto del resto che una deroga ai principi generali, che intesti diversamente le competenze come delineate all'art.17, L. n.689/1981 cit. dovrebbe essere chiara ed espressa mentre, nel caso in esame, sarebbe solo presupposta dalla circostanza che si prescrive ai comuni ed agli enti gestori di trasmettere solo le "copie".

Tali obiezioni, che porterebbero ad una diversa lettura della disposizione, quella per cui la norma non intende intestare la competenza ex artt.17 e 18, L. n.689/1981 cit. ai comuni -che dovrebbero limitarsi all'accertamento dell'illecito e, poi, trasmettere il rapporto all'autorità regionale-, ma a codesto Assessorato, presenta altre incogruenze.
Non si comprenderebbe, difatti, in questo caso, la ratio del quarto comma, che fa riferimento soltanto alle "copie" dei verbali.

Va detto che nessun ausilio è fornito al riguardo dai lavori preparatori alla legge.
Sarebbe, pertanto, auspicabile un intervento chiarificatore del legislatore.