POS. I Prot._______________240.11.2008

OGGETTO: Patrimonio immobiliare della Regione - Valorizzazione ex art.9, L.r. n.17/2004 - Beni demaniali.




ASSESSORATO REGIONALE DEL BILANCIO E DELLE FINANZE -
Dipartimento Bilancio e Tesoro -
Ragioneria Generale della Regione

PALERMO

e, p.c.

ASSESSORATO REGIONALE DEL TERRITORIO E DELL'AMBIENTE

Dipartimento Territorio e Ambiente
PALERMO





1. Con nota prot. n.46168 del 10 settembre 2008 codesto Dipartimento ha chiesto allo Scrivente se l'art.9 della legge regionale 28 dicembre 2004, n.17, che detta norme in materia di valorizzazione di beni immobili di proprietà della Regione e degli enti vigilati e finanziati, abbia ad oggetto soltanto i beni del patrimonio disponibile ed indisponibile o anche i beni demaniali.
La problematica sorge dalle considerazioni espresse al riguardo dall'Assessorato del territorio e dell'ambiente che, nella nota prot. n.86011 dell'11 dicembre 2006 allegata alla richiesta in oggetto, ha sottolineato come l'art.9, l.r. n.17/2004 e succ. mod. e integraz., nel fare ripetutamente riferimento al "patrimonio, inteso quale complesso dei beni immediatamente disponibili e suscettibili di immediato utilizzo anche previo cambio di destinazione d'uso", non potrebbe avere ad oggetto anche i beni demaniali, per loro natura inalienabili.
L'argomentazione viene poi ribadita dall'Assessorato che legge per conoscenza con specifico riferimento ai beni del demanio marittimo, che "non possono essere destinati a finalità diverse da quelle per cui sono stati individuati dagli artt. 822 c.c. e 28 c.n. e cui sono istituzionalmente preordinati" e la disposizione dei quali è regolamentata da apposite leggi speciali. Il predetto Assessorato conclude che "l'attività della società ... (costituita ex art.9, primo comma, l.r. cit.) debba essere sostanzialmente ridimensionata almeno con riferimento ai beni demaniali della Regione".
Codesto Dipartimento, nell'esprimere il proprio orientamento sulla questione, osserva che "L'osservazione del Dipartimento Territorio e Ambiente che taluni concetti non siano applicabili ai beni demaniali in quanto questi sono inalienabili non è ... rilevante in quanto l'inalienabilità non esclude che tali beni possano essere censiti nonché valorizzati.".


2. Prima di affrontare specificamente la problematica sottoposta allo Scrivente, occorre richiamare in estrema sintesi i principi generali in materia di beni degli enti pubblici, al fine di pervenire ad una corretta interpretazione dell'art.9 della legge regionale 28 dicembre 2004, n.17.
Com'è noto, i beni pubblici possono appartenere all'amministrazione o a titolo di dominio pubblicistico (beni demaniali) ovvero a titolo di proprietà privata (beni patrimoniali). I beni patrimoniali, a loro volta, si classificano in beni indisponibili, i quali sono utilizzati esclusivamente per lo svolgimento dei pubblici servizi ed in genere per il conseguimento di fini pubblici, ed in beni disponibili, destinati esclusivamente a produrre un reddito.

Il regime giuridico cui sono sottoposti i beni demaniali diverge profondamente dalla disciplina della proprietà privata, dal momento che su di essi la pubblica amministrazione esercita poteri pubblicistici in virtù della potestà di imperio e non già diritti soggettivi, in quanto titolare di un diritto di proprietà. Infatti, di regola, tali beni pubblici sono oggetto di potestà pubblicistiche che si estrinsecano mediante l'emanazione di provvedimenti amministrativi (concessioni, autorizzazioni, ammissioni...). Per quel che in questa sede interessa, basta qui ricordare che i beni demaniali:
- sono indisponibili, caratteristica che si manifesta principalmente nell'inalienabilità;
- sono soggetti ad amministrazione pubblica:la competenza per la gestione dei beni demaniali è attribuita alle autorità amministrative, le quali, nell'esercizio di tale competenza, svolgono un'attività amministrativa (di ricognizione, manutenzione ordinaria e straordinaria, di utilizzazione), che è disciplinata da norme legislative e regolamentari di diritto positivo;
- sono oggetto di tutela pubblicistica: per la tutela dei beni che fanno parte del demanio, l'autorità amministrativa ha facoltà non solo di avvalersi degli ordinari mezzi predisposti dal diritto privato a tutela della proprietà e del possesso, ma anche di poteri pubblicistici (potere di polizia, potere di autotutela).
Anche l'uso dei beni demaniali da parte dei privati è regolato da norme pubblicistiche e comporta l'esercizio di poteri pubblicistici. Basta qui ricordare che il godimento esclusivo del bene demaniale da parte di un soggetto determinato (che determina la sottrazione del medesimo all'uso pubblico generale) può essere accordato soltanto in forza di un atto di concessione, che è un provvedimento amministrativo discrezionale, che instaura tra il privato e la p.a. un rapporto di natura pubblicistica.
Del pari ha natura pubblicistica anche l'attività tendente al riconoscimento della qualità demaniale del bene, per quanto abbia carattere dichiarativo e non costitutivo: si pensi all'iscrizione negli elenchi dei beni demaniali, all'inclusione negli inventari, all'attività di delimitazione.
Da ultimo, va ricordato che anche la cessazione della demanialità, e l'inclusione del bene nel patrimonio dell'ente pubblico, in linea di massima, può avvenire soltanto con atto dell'autorità amministrativa competente che sdemanializzi il bene, facendo venire meno la destinazione pubblica cui era riservato.

Quanto ai beni patrimoniali indisponibili -tra i quali segnatamente rientrano gli edifici destinati a sede di pubblici uffici (ne fanno parte non solo i fabbricati, ma anche i mobili e gli arredi)-, hanno come caratteristica comune con i beni demaniali quella della indisponibilità: tali beni sono cioè vincolati ad una destinazione di utilità pubblica e non possono essere sottratti a tale destinazione se non nei modi stabiliti dalle leggi che li riguardano (art.828, c.c.).


3. Tutto ciò premesso, tornando alla problematica in oggetto, va richiamato l'art.9, l.r. n.17/2004 cit. che così testualmente dispone:
"Valorizzazione di beni immobili di proprietà della Regione e degli enti vigilati e finanziati - 1. La Regione promuove, conformemente alla normativa vigente direttamente e/o mediante il ricorso a strumenti di finanza strutturata, la costituzione di un apposito soggetto giuridico di scopo da costituire autonomamente o con partner privato, dotato di specifica e dimostrata competenza ed esperienza, scelto con le procedure ad evidenza pubblica, per la valorizzazione, trasformazione e commercializzazione di beni immobili non destinati ad uso assistenziale, di proprietà della stessa, delle aziende sanitarie ed ospedaliere, delle IPAB e di altri enti vigilati e finanziati nonché degli IACP.
1-bis. I beni immobili strumentali all'attività della Regione e degli enti di cui al comma 1, con esclusione di Palazzo d'Orlèans e dei siti presidenziali individuati con delibere di Giunta e dei beni immobili destinati ad attività produttive o commerciali di proprietà delle ASI o a civile abitazione di proprietà degli IACP, anche se costituenti patrimonio indisponibile e sempre che gli stessi non abbiano vincoli di natura storica, ambientale, culturale ai sensi della legislazione vigente, possono essere conferiti in un apposito fondo immobiliare, ferma restando la destinazione di essi a sede di pubblici uffici o di attività di pubblico servizio, salvo il consenso dell'ente conferente ed a condizione che alla Regione, in qualità di quotista del fondo medesimo, venga assicurato il diritto di esprimere i pareri obbligatori sui principali atti di gestione ed i pareri vincolanti per le decisioni gestionali di particolare rilievo.
1-ter. I beni immobili del fondo immobiliare devono essere individuati con delibera della Giunta regionale sulla base di una relazione presentata dall'Assessore regionale per il bilancio e le finanze da cui si evince:
a) il censimento informatizzato del patrimonio immobiliare;
b) l'elenco dei beni immobili conferiti al fondo immobiliare e la ragione della scelta;
c) la descrizione dell'attività di valorizzazione, di trasformazione e commercializzazione relativamente a ciascun bene immobile scelto;
d) il valore complessivo ed il valore a metro quadro di ciascun bene immobile.
1-quater. La Giunta regionale trasmette la delibera di cui al comma 1-ter, con gli atti allegati, alle competenti Commissioni legislative dell'Assemblea regionale siciliana per l'acquisizione del parere obbligatorio.
1-quinquies. L'Assessore regionale per il bilancio e le finanze riferisce, semestralmente, alla Commissione legislativa "Bilancio" dell'Assemblea regionale siciliana sull'attività svolta dal soggetto giuridico di scopo di cui al comma 1 e per le finalità di cui allo stesso comma 1, sullo stato di attuazione del presente articolo.
2. Per l'avvio del percorso di cui al comma 1, la Regione si avvale della consulenza di un advisor in possesso dei requisiti di provata affidabilità e capacità, incaricato in conformità alla normativa vigente in materia di servizi.
3. Con decreto del Presidente della Regione, previa delibera di Giunta e su proposta dell'Assessore competente, di concerto con l'Assessore per il bilancio e le finanze, sono fissati i criteri, le modalità ed i termini per l'espletamento delle attività di cui ai commi precedenti.
4. Agli eventuali oneri discendenti dall'applicazione dei precedenti commi si provvede con parte delle disponibilità previste nel bilancio della Regione per le finalità di cui all'articolo 88, comma 2, della legge regionale 26 marzo 2002, n. 2.
5. Con le modalità previste dall'articolo 15 della legge regionale 30 aprile 1991, n. 10 e successive modifiche ed integrazioni, la Regione, i comuni, le aziende sanitarie ed ospedaliere o gli altri enti interessati stabiliscono gli eventuali cambi di destinazione d'uso e/o varianti degli strumenti urbanistici, funzionali all'ottimizzazione del patrimonio immobiliare proveniente dagli enti di cui al comma 1 o dallo Stato.
6. La destinazione delle risorse derivanti dalla valorizzazione degli immobili è stabilita da appositi accordi di programma quadro tra la Regione e gli enti interessati.
7. Le risorse derivanti dalla valorizzazione dei beni immobili di cui al presente articolo sono destinate, nell'esercizio finanziario 2007, fino all'importo massimo di 250 milioni di euro, al finanziamento del maggior fabbisogno del sistema sanitario regionale rispetto a quello complessivamente quantificato per la Regione siciliana per l'anno medesimo, di cui all'articolo 6, comma 5, della legge regionale 22 dicembre 2005, n. 19 (25). Le ulteriori risorse sono destinate alla compensazione, fino all'intero importo trasferito, delle perdite e dei disavanzi ripianati dalla Regione negli esercizi precedenti.
8. (abrogato)
9. È abrogato l'articolo 31 della legge regionale 16 aprile 2003, n. 4.".

Ora, la lettera della legge è chiara con riferimento alla previsione del fondo immobiliare di cui al secondo comma, che non dà adito a dubbi interpretativi, dal momento che lo stesso legislatore avendo riguardo ai beni immobili strumentali all'attività della Regione e degli enti di cui comma 1 "anche se costituenti patrimonio indisponibile", esclude che possano essere conferiti nel fondo i beni demaniali.
La diversa formulazione del primo comma, che ha riguardo alla "valorizzazione, trasformazione e commercializzazione di beni immobili non destinati ad uso assistenziale", può invece dare adito a dubbi in ordine alla possibilità di ricomprendere o meno i beni demaniali.

Prima facie, proprio la circostanza che il legislatore abbia fatto riferimento, oltre che alla "valorizzazione", anche alla "trasformazione e commercializzazione", porterebbe ad escludere che la norma possa trovare applicazione anche per i beni demaniali che, per loro natura, non possono essere trasformati o commercializzati.

Tuttavia, l'ampia formulazione della disposizione assume una sua pregnanza decisiva proprio alla luce della diversa e più restrittiva formulazione del secondo comma, inducendo ad includere nella medesima anche i beni demaniali, fermo restando che la previsione non può che avere una applicazione assai limitata e residuale con riferimento ai predetti beni, dal momento che l'imputazione esterna della gestione dei beni non può sortire refluenza alcuna sul regime giuridico cui i beni demaniali sono soggetti.

E, come sopra visto, tale regime è connotato da atti di natura pubblicistica che rientrano nelle competenze della pubblica amministrazione, in quanto ad essa ascritti dalla legge in ragione degli interessi pubblici perseguiti e che legittimano finanche l'esercizio di poteri autoritativi.

Ciò posto, è chiaro che l'attività di gestione da parte del soggetto esterno, alla luce del regime pubblicistico cui i predetti beni sono soggetti, non potrà che concernere una mera attività propedeutica ed istruttoria di materiale supporto all'attività propria della pubblica amministrazione che si estrinseca nell'esercizio di potestà pubblicistiche non affidabili a terzi.
Nelle suesposte considerazioni è il parere dello Scrivente.

A termini dell'art. 15 del regolamento approvato con D.P.Reg. 16 giugno 1998, n. 12, lo Scrivente acconsente alla diffusione del presente parere in relazione ad eventuali domande di accesso inerenti il medesimo.
Codesta Amministrazione vorrà comunicare, entro novanta giorni dalla ricezione, l'eventuale possibilità che il parere stesso inerisca una lite, ovvero se intende differirne la pubblicazione sino all'adozione di eventuali provvedimenti amministrativi. Decorso tale termine senza alcuna comunicazione in tal senso si consentirà la diffusione sulla banca dati "FoNS", giusta delibera di Giunta regionale n. 229 dell'8 luglio 1998.