POS. II Prot._______________/310.11.2008

OGGETTO: Agricoltura - Disciplina dei fuochi controllati ex art.40, l.r. n.16/1996 - D.P.Reg. 4 giugno 2008 - Compatibilità con la normativa sullo smaltimento dei rifiuti.





ASSESSORATO REGIONALE DELL'AGRICOLTURA E DELLE FORESTE -
Dipartimento Foreste

PALERMO








1. Con nota prot. n.2130 del 10 novembre 2008 codesto Dipartimento, premesso che con D.P.Reg. 4 giugno 2008 sono state emanate direttive ai comuni con riguardo ai contenuti dei regolamenti che i medesimi devono adottare al fine di disciplinare le modalità di impiego di fuochi controllati nelle attività agricole secondo quanto disposto dall'art.40, L.r. 6 aprile 1996, n.16, ha chiesto allo Scrivente se la possibilità ivi prevista di bruciare le stoppie e i residui vegetali (derivanti dalla pulitura di coltivazioni agricole specializzate, tipo oliveti, vigneti, mandorleti, agrumeti, pescheti, orti, ecc.) sia o meno compatibile con la normativa dettata dal D.Lgs. 3 aprile 2006, n.152 alla Parte Quarta, recante "Norme in materia dei rifiuti e di bonifica dei siti inquinanti" ed alla Parte Quinta, recante "Norme in materia di tutela dell'aria e di riduzione delle emissioni in atmosfera".
Codesta Amministrazione non esprime il proprio orientamento sulla questione, limitandosi a rappresentare che la problematica è stata sollevata da una provincia regionale secondo la quale "i rifiuti vegetali, a mente del D.Lgs. 152/2006 p. IV sono da considerarsi rifiuti e non possono essere smaltiti tramite abbruciamento così come previsto dalle direttive".


2. Sulla questione suesposta si osserva quanto segue.
L'art.40 della legge regionale 6 aprile 1996, n.16, recante "Riordino della legislazione in materia forestale e di tutela della vegetazione ", come integrato dall'art.39, L.r. 14 aprile 2006, n.14, dispone testualmente che:
"Fuochi controllati in agricoltura. 1. Entro centottanta giorni dall'entrata in vigore della presente legge, i comuni disciplinano con appositi regolamenti le modalità di impiego di fuochi controllati nelle attività agricole, o sottopongono a revisione i regolamenti già vigenti in materia.
2. L'Assessore regionale per l'agricoltura e le foreste è autorizzato ad emanare direttive ai comuni con riguardo ai contenuti dei regolamenti di cui al comma l.
3. In caso di violazione delle disposizioni dei regolamenti di cui al comma 1, i trasgressori sono soggetti alla sanzione amministrativa pecuniaria di somma variabile da lire 100.000 a lire 500.000 per ogni ettaro o frazione di ettaro incendiato. La sanzione è irrogata con provvedimento del sindaco.
4. Fino all'approvazione dei regolamenti di cui al comma 1, si applicano le disposizioni dell'articolo 59 del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza, approvato con regio decreto 18 giugno 1931, n. 773, e successive modifiche ed integrazioni.
4-bis. Entro il termine di centottanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, tutti i comuni della Regione provvedono alla revisione o alla conferma dei regolamenti di cui al comma 1, dandone comunicazione al dipartimento regionale delle foreste ed all'ispettorato ripartimentale delle foreste competente per territorio nonché all'ente gestore dell'area protetta, se il territorio del comune vi ricade in tutto od in parte.
4-ter. In caso di inottemperanza l'Assessore regionale per l'agricoltura e le foreste nomina un commissario ad acta, scelto tra i tecnici del Corpo forestale regionale con qualifica non inferiore a funzionario.".

L'art.59 del Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza, approvato con R.D. 18 giugno 1931, n.733 e succ. mod. e integraz. (cui l'art.40, l.r. n.16/2006 al quarto comma, rinvia fino all'adozione dei regolamenti comunali) vieta l'accensione dei fuochi alle stoppie, nei boschi e nei campi fuori del tempo e delle condizioni stabilite dai regolamenti comunali e a una distanza minore di quella in essi determinata (primo comma) e che, in mancanza di regolamenti, è vietato dare fuoco nei campi e nei boschi alle stoppie prima del 15 agosto e ad una distanza minore di quella ivi fissata 8secondo comma).

Il D.P.Reg. 4 giugno 2008, recante "Direttive per la redazione dei regolamenti comunali in materia di fuochi controllati in agricoltura", ha specificamente disposto che:
"Nel periodo compreso dal 15 giugno al 15 luglio e dal 15 settembre al 15 ottobre, oltre la distanza di mt. 200 dai boschi, se le condizioni meteorologiche lo consentono, previa comunicazione formale al distaccamento forestale competente e dopo avere ricevuto la relativa autorizzazione, nelle ore mattutine ed in assenza di vento, si potrà procedere:
- alla bruciatura delle stoppie di grano o delle aree incolte a condizione che vengano tracciate lungo il perimetro dell'area da bruciare dei solchi tali da impedire il passaggio del fuoco e che si inizi la bruciatura perimetralmente lungo tali solchi e sempre in presenza di più operatori sino al completo spegnimento delle fiamme;
- alla distruzione dei residui derivanti dalla pulitura di coltivazioni agricole specializzate, tipo oliveti, vigneti, mandorteti, agrumeti, pescheti, orti, etc., solo nelle prime ore della giornata e comunque non oltre le ore 9,00 e solo se la zona circostante sarà stata arata per un raggio di almeno mt. 10 dal punto in cui si procederà alla bruciatura di tali residui.
In nessun caso e per nessuna ragione è consentito accendere fuochi nemmeno per le finalità espresse nel presente articolo, nelle giornate ventose e nei periodi di scirocco.".

In breve, l'art.40, l.r. cit. -pur inserito in una legge che intende promuovere l'attività di prevenzione e lotta contro gli incendi dei boschi e della vegetazione, con finalità di protezione del patrimonio forestale pubblico e privato, dei terreni agricoli, del paesaggio e degli ambienti naturali, delle aree protette o ricadenti nelle aree siti di importanza comunitaria, SIC, zone di protezione speciale, ZPS o zone speciali di conservazione, ZCS, e di garanzia della sicurezza delle persone (v. art.1, titolo II "Della prevenzione e lotta contro gli incendi boschivi" e art.33)- di fatto, rende legittimo l'impiego di fuochi controllati in agricoltura.

Come poi previsto dal D.P.Reg. 4 giugno 2008, è consentita la bruciatura delle stoppie e dei residui derivanti dalla pulitura delle coltivazioni agricole specializzate con le modalità ivi specificamente imposte (periodi dell'anno, orari circoscritti ecc.) e sempre che venga direttamente controllata fino a quando il fuoco sia completamente spento (artt. 5 e 6, D.P.reg cit.)
La violazione di quanto disposto comporta a carico del trasgressore, ferma restando l'applicazione degli artt.423, 423 bis e 449 c.p., l'irrogazione di sanzioni amministrative.
In breve, l'insieme di regole dettate è finalizzato alla difesa del bosco dagli incendi ma legittima l'uso del fuoco purchè si rispettino tempi, luoghi, modalità di accensione, controllo e spegnimento.

Tuttavia, le norme esaminate dettano una disciplina che tiene conto soltanto delle esigenze di tutela dei boschi e dei campi e devono, ad oggi, essere coordinate con la normativa in materia di rifiuti ed inquinamento atmosferico che passiamo ad esaminare.



3. La problematica deve essere affrontata partendo dall'analisi del D.Lgs. 3 aprile 2006, n.152 e succ. mod. che, alla Parte Quarta, detta "Norme in materia dei rifiuti e di bonifica dei siti inquinanti".
Ai fini che ci occupano, dal complesso quadro normativo si possono estrapolare le seguenti disposizioni:
- art.183, primo comma, D.Lgs. cit. ove viene specificato, tra l'altro, che "Ai fini della parte quarta del presente decreto e fatte salve le ulteriori definizioni contenute nelle disposizioni speciali, si intende per: a) rifiuto: qualsiasi sostanza od oggetto che rientra nelle categorie riportate nell'allegato A alla parte quarta del presente decreto e di cui il detentore si disfi o abbia deciso o abbia l'obbligo di disfarsi";

- art.184, D.Lgs. cit. che si occupa di classificare i rifiuti, ai fini dell'attuazione della parte quarta, stabilendo che i rifiuti si distinguono, secondo l'origine, in rifiuti urbani e rifiuti speciali e, secondo le caratteristiche di pericolosità, in rifiuti pericolosi e non pericolosi (primo comma) ed, in particolare, al terzo comma dispone che: "Sono rifiuti speciali: a) i rifiuti da attività agricole e agro-industriali" ed, al quarto comma, che: "Con decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio di concerto con il Ministro delle attività produttive si provvede ad istituire l'elenco dei rifiuti, conformemente all'articolo 1, comma 1, lettera a), della direttiva 75/442/CE ed all'articolo 1, paragrafo 4, della direttiva 91/689/CE, di cui alla Decisione della Commissione 2000/532/CE del 3 maggio 2000. Sino all'emanazione del predetto decreto continuano ad applicarsi le disposizioni di cui alla direttiva del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio del 9 aprile 2002, pubblicata nel Supplemento ordinario alla Gazzetta Ufficiale n. 108 del 10 maggio 2002 e riportata nell'Allegato D alla parte quarta del presente decreto." (l'elenco dei rifiuti previsto dal presente comma è stato in seguito istituito con D.M. 2 maggio 2006 ma, con Comunicato 26 giugno 2006, è stata segnalata l'inefficacia del suddetto D.M. 2 maggio 2006 il quale, non essendo stato inviato alla Corte dei Conti per essere sottoposto al preventivo e necessario controllo, non ha ottenuto la registrazione prevista dalla legge e, conseguentemente, non può considerarsi giuridicamente produttivo di effetti con la conseguenza che occorre fare capo, per il suddetto elenco, all'allegato D);

- il predetto allegato "D" al D.Lgs. cit. contiene l'elenco dei "rifiuti", istituito conformemente all'articolo 1, lettera a), della direttiva 75/442/CEE relativa ai rifiuti, e l'elenco dei "rifiuti pericolosi" conformemente all'articolo 1, paragrafo 4, della direttiva 91/689/CEE relativa ai rifiuti pericolosi. L'elenco è impostato enumerando la fonte che genera il rifiuto in base alla quale vengono poi distinti i titoli dei capitoli da 01 a 20. In particolare, il capitolo 02, ricomprende i "Rifiuti prodotti da agricoltura, orticoltura, acquacoltura, selvicoltura, caccia e pesca, trattamento e preparazione di alimenti", tra i quali, ad esempio, gli scarti di tessuti vegetali, i rifiuti agrochimici contenenti sostanze pericolose (sono rifiuti pericolosi); gli altri rifiuti agrochimici; i rifiuti metallici; i rifiuti non specificati altrimenti;
e ancora:
- 03 01 01 scarti di corteccia e sughero;

- art.185, rubricato "Limiti al campo di applicazione", come sostituito dall'art.2, comma 22, D.Lgs. 16 gennaio 2008: va sottolineato che il primo comma, tra l'altro, esclude dal campo di applicazione della parte quarta del decreto "b) in quanto regolati da altre disposizioni normative che assicurano tutela ambientale e sanitaria: ... 5) le carogne ed i seguenti rifiuti agricoli: materie fecali ed altre sostanze naturali e non pericolose utilizzate nell'attività agricola;" e "c) i materiali vegetali, le terre e il pietrame, non contaminati in misura superiore ai limiti stabiliti dalle norme vigenti, provenienti dalle attività di manutenzione di alvei di scolo ed irrigui.".

In breve, i rifiuti prodotti dal settore agricolo sono classificabili come rifiuti speciali. Nell'ambito dell'elenco dei rifiuti, allegato al D.Lgs. n.152/2006 cit. è, come visto, prevista la macrocategoria di rifiuti speciali derivanti dalle attività agricole (che, nel caso in cui contengono sostanze chimiche oltre una certa percentuale, sono qualificati come rifiuti pericolosi), anche se, ad un attento esame delle singole categorie, pare che il legislatore abbia avuto fare riferimento agli scarti di raccolta e di lavorazione non riutilizzati nelle normali pratiche agricole e di conduzione dei fondi rustici (ad esempio, si parla di "scarti" di corteccia o di "scarti" di tessuti vegetali, espressioni che sembrano fare riferimento a ciò che rimane dopo una lavorazione o la raccolta).

Si è anche visto che, normalmente, tali rifiuti non rientrano nel regime di esclusione contemplato dall'art.185 del testo unico ambientale. Il citato articolo, infatti, prevede l'esclusione dal campo di applicazione del testo legislativo, in materia di rifiuti, solamente per i materiali vegetali non contaminati in misura superiore ai limiti stabiliti dalle norme vigenti, provenienti da alvei di scolo ed irrigui (art.185, comma 1, lett. c).
In ordine alle modalità di smaltimento, le relative operazioni sono contemplate dall'allegato B della parte quarta del decreto legislativo.
Il punto D10 del citato allegato prevede la modalità di "Incenerimento a terra".

Una volta qualificati i residui vegetali come rifiuti, è chiaro che la possibilità di procedere al loro incenerimento va valutata alla luce della disciplina dettata dalla Parte quarta, anche per quanto concerne le emissioni in atmosfera prodotte dall'incenerimento stesso (i cui limiti sono, normalmente, fissati, dalla stessa autorizzazione allo smaltimento), non venendo in considerazione la Parte V del D.Lgs. n.152/2006, in materia di tutela dell'aria e di riduzione delle emissioni in atmosfera (v., in proposito, art.296, D.Lgs. cit. che, in materia di controlli e sanzioni rispetto alle disposizioni della Parte Quinta, così dispone al primo comma: "Chi effettua la combustione di materiali o sostanze in difformità alle prescrizioni del presente titolo, ove gli stessi non costituiscano rifiuti ai sensi della vigente normativa, è punito: ....").
Infatti, in questo caso, la combustione dei medesimi viene in considerazione come smaltimento secondo una delle modalità previste dall'allegato B alla Parte Quarta che ricomprende, appunto, l' "incenerimento a terra".

Ora, a ben vedere, la fattispecie in esame potrebbe rientrare tra i casi ammessi alle procedure semplificate di autorizzazione di cui al Capo V della Parte quarta.
Dispone in proposito l'art.214, secondo comma, D.Lgs. cit. che "Con decreti del Ministro dell'ambiente e della tutela dei territorio di concerto con i Ministri delle attività produttive, della salute e, per i rifiuti agricoli e le attività che danno vita ai fertilizzanti, con il Ministro delle politiche agricole e forestali, sono adottate per ciascun tipo di attività le norme, che fissano i tipie le quantità di rifiuti, e le condizioni in base alle quali le attività di smaltimento di rifiuti non pericolosi effettuate dai produttori nei luoghi di produzione degli stessi e le attività di recupero di cui all'Allegato C alla parte quarta del presente decreto sono sottoposte alle procedure semplificate di cui agli articoli 215 e 216. Con la medesima procedura si provvede all'aggiornamento delle predette norme tecniche e condizioni.".

Dispone, di seguito, l'art.215, primo comma, D.Lgs. cit. che "A condizione che siano rispettate le norme tecniche e le prescrizioni specifiche di cui all'articolo 214, commi 1, 2 e 3, le attività di smaltimento di rifiuti non pericolosi effettuate nel luogo di produzione dei rifiuti stessi possono essere intraprese decorsi novanta giorni dalla comunicazione di inizio di attività alla provincia territorialmente competente, entro dieci giorni dal ricevimento della comunicazione stessa".

Tuttavia, i predetti decreti non sono stati emanati ed in mancanza degli stessi la Cassazione ha affermato che "In tema di gestione dei rifiuti, l'attività di autosmaltimento non può essere effettuata con procedura semplificata, ai sensi dell'art. 32 D.Lgs. n. 22 del 1997 (ora sostituito dall'art. 215 D.Lgs. 3 aprile 2006 n. 152), atteso che per tale tipo di attività non risultano adottati i decreti ministeriali contenenti le previste norme tecniche, con la conseguente necessità di ottenere la preventiva autorizzazione." (Cass. penale, sez. III, sent. n.41290 del 08.11.2006).

Ciò detto, se ne deve dedurre che ad oggi la bruciatura delle stoppie e degli scarti derivanti dalla pulitura di coltivazioni agricole specializzate potrebbe integrare, alla luce del D.Lgs. n.152/2006 cit. una attività di smaltimento di rifiuti ma, in mancanza di norme attuative, non vi è certezza in ordine, eventualmente, alle quantità che possano essere autosmaltite nel luogo di produzione.

Si possono tuttavia segnalare due prese di posizione, una ministeriale ed una giurisprudenziale:
1) Di recente, il Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali, con D.M. 25 settembre 2008, pubblicato nella G.U.R.I. 3 novembre 2008, n.257, S.O., nell'individuare la "Strategia nazionale per il 2009-2013, in materia di programmi operativi sostenibili sul mercato del lavoro", sia pure indirettamente ed ad altri fini, ha affermato che:
"L'azienda agricola è coinvolta oggi in un complesso iter procedurale per la gestione dei rifiuti, così come determinati dalla normativa vigente costituita da D.Lgs. n. 152 del 2006 e dal recente D.Lgs. n. 4 del 16/01/2008. In ambito agricolo le tipologie di rifiuti esistenti sono:
Rifiuti domestici, provenienti dall'abitazione rurale dell'agricoltore: sono affidati ai servizi pubblici di raccolta dei Rifiuti Solidi Urbani.
Rifiuti provenienti dall'esercizio di attività agricole e agro-industriali: classificati dal D.Lgs. n. 152/06 e s.m.i. come "rifiuti speciali", e quindi da affidare, a spese del produttore, a ditte specializzate nella raccolta, trasporto e smaltimento e/o recupero degli stessi, oppure al Gestore del servizio pubblico se istituito. Si dividono in:
a) rifiuti speciali non pericolosi, vale a dire, rifiuti di plastica, rifiuti di imballaggi in plastica, pneumatici fuori uso, rifiuti imballaggi in cartone, metallo, vetro non pericolosi, rifiuti derivanti dall'attività di demolizione e costruzione, oli e grassi vegetali e animali, rottami di ferro e vetro, veicoli a motore fuori uso o attrezzi agricoli da rottamare bonificati;
b) rifiuti speciali pericolosi, vale a dire, batterie esaurite, oli esausti da motore e circuiti idraulici, filtri olio, gasolio, benzina, sostanze agro-chimiche, contenitori di fitofarmaci non bonificati, rifiuti sanitari di uso zootecnico.
Per i rifiuti speciali, le aziende agricole sono tenute a seguire le modalità di gestione previste dal D.Lgs. 152/06 e sue modifiche e integrazioni, in modo particolare: la classificazione, il deposito temporaneo, le registrazioni, la trasmissione delle informazioni su quantitativi ridotti alle autorità competenti.
Non rientrano nel campo di applicazione della normativa sui rifiuti gli scarti di produzione e di sostanze agricole: carogne di animali, materie fecali quali liquami, sostanze naturali non pericolose utilizzate nell'attività agricola, materiali litoidi, materiali vegetali non riutilizzati nelle normali pratiche agricole e di conduzione dei fondi rustici nonché le terre da coltivazione provenienti dalla pulizia dei prodotti vegetali eduli.

2) La giurisprudenza di merito è orientata nel considerare l'attività di bruciare scarti vegetali di tipo agricolo in cospicue quantità come un'azione che, se non autorizzata, integra il reato di smaltimento di rifiuti.
Così ha concluso il Tribunale di Trento, sezione distaccata di Borgo, del 6 marzo 2007. Nella situazione esaminata dal Tribunale l'imputato aveva provveduto al taglio dei rami di alcuni alberi di abete per un volume di circa un metro cubo che, successivamente, aveva proceduto a bruciare.
In particolare il Tribunale ha affermato che "L'eliminazione con il fuoco deve definirsi una forma di smaltimento, e non può essere considerata una forma di utilizzazione del prodotto nell'ambito dell'attività produttiva della silvicoltura o di altre attività collegate".
Analogamente, il Tribunale di Trento, sez. distaccata di Cles, nella sentenza del 21 dicembre 2005 aveva condannato il titolare di un'azienda agricola alla pena di 2.000,00 euro di ammenda perchè effettuava operazioni di smaltimento di rifiuti speciali non pericolosi, costituiti da scarti vegetali derivanti dall'estirpazione del frutteto, della superficie di circa 2.000 mq, mediante incenerimento a terra, ex punto D10 dell'allegato B in assenza di autorizzazione.

Si deve sottolineare in proposito che le due sentenze hanno destato molto scalpore in dottrina, dal momento che bruciare ramaglie e scarti provenienti da attività agricole e forestali di natura organica è una tradizione consolidata da secoli.
Ad oggi, tuttavia, alla luce delle due sentenze, sarebbe opportuno prevedere, tra le modalità per accendere i fuochi, anche un limite alla quantità di scarti bruciabili.
Nelle superiori considerazioni è il parere dello Scrivente.

A termini dell'art. 15 del regolamento approvato con D.P.Reg. 16 giugno 1998, n. 12, lo Scrivente acconsente alla diffusione del presente parere in relazione ad eventuali domande di accesso inerenti il medesimo.
Codesta Amministrazione vorrà comunicare, entro novanta giorni dalla ricezione, l'eventuale possibilità che il parere stesso inerisca una lite, ovvero se intende differirne la pubblicazione sino all'adozione di eventuali provvedimenti amministrativi. Decorso tale termine senza alcuna comunicazione in tal senso si consentirà la diffusione sulla banca dati "FoNS", giusta delibera di Giunta regionale n. 229 dell'8 luglio 1998.