POS. II Prot._______________/33.09.11

OGGETTO: CEFPAS - Personale - Procedure di stabilizzazione - Art.1, l.r. n.25/2008.


ASSESSORATO REGIONALE DELLA SANITA'
Dipartimento per l'assistenza sanitaria ed ospedaliera e la programmazione e la gestione delle risorse correnti del fondo sanitario
SEDE





1. Con nota prot. n.453 del 23 febbraio 2008 codesto Dipartimento ha chiesto l'avviso dello Scrivente su problematiche sollevate dal Centro Regionale per la Formazione Permanente e l'aggiornamento del personale del servizio sanitario (CEFPAS) con l'allegata nota prot. n.286 del 20 gennaio 2009, concernenti le procedure di stabilizzazione già avviate dal CEFPAS secondo le disposizioni di cui alle leggi 27 dicembre 2006, n.296 e 28 dicembre 2007, n.244, ed in atto sospese.
In particolare, codesta Amministrazione ha chiesto:
- se il divieto di procedere a nuove assunzioni sia a tempo indeterminato che a tempo determinato, previsto dall'art.1, comma 10, della legge regionale 29 dicembre 2008, n.25, per Amministrazioni regionali, istituti, aziende, agenzie, consorzi, organismi ed enti regionali comunque denominati, che usufruiscono di trasferimenti diretti da parte della Regione, trovi applicazione anche per la stabilizzazione di personale già in servizio, in quanto in atto utilizzato con contratti a tempo determinato (sul punto, codesto Dipartimento sottolinea che l'espressione "nuovo personale" usata dal legislatore sembrerebbe escludere l'operatività del divieto sulla stabilizzazione in oggetto);
- se il limite del 50 per cento dei posti vacanti nella dotazione organica da riservare alle procedure di stabilizzazione operi anche con riferimento al personale precario assunto a seguito del superamento di una selezione pubblica (al riguardo il CEFPAS ha sottolineato che il predetto limite, non contemplato dalle norme sulle stabilizzazioni, non avrebbe carattere generale e, comunque, non opererebbe con riferimento al personale a tempo determinato di cui trattasi che è stato assunto a seguito di pubblica selezione);
- se, nelle more del processo di stabilizzazione, i soggetti interessati con contratto a tempo determinato in scadenza, possano o meno essere mantenuti in servizio.
Nel richiedere l'avviso dello Scrivente sulle predette questioni, codesto Dipartimento ricorda che il CEFPAS, ad oggi privo di personale di ruolo, ha sinora utilizzato personale a tempo determinato assunto a seguito di pubblica selezione che, pertanto, a seguito dell'avviata stabilizzazione, colmerebbe i vuoti della dotazione organica.
Viene rappresentato, infine, che sono già stati notificati all'ente in oggetto numerosi atti stragiudiziali per il riconoscimento della costituzione del rapporto di lavoro e che alla definizione delle procedure di stabilizzazione del CEFPAS è interessata anche la Prefettura di Caltanissetta (della quale viene allegata la nota prot. n.32(GAB del 10 febbraio 2009).


2. Sulla questione suesposta, con specifico riferimento al primo quesito, si osserva quanto segue.

L'art.1, comma 10, della legge regionale 29 dicembre 2008, n.25, recante "Interventi finanziari urgenti per l'occupazione e lo sviluppo.", dispone testualmente che:
"È fatto divieto alle Amministrazioni regionali, istituti, aziende, agenzie, consorzi, esclusi quelli costituiti unicamente tra enti locali, organismi ed enti regionali comunque denominati, che usufruiscono di trasferimenti diretti da parte della Regione, di procedere ad assunzioni di nuovo personale sia a tempo indeterminato che a tempo determinato. Le disposizioni del presente comma non si applicano alle aziende unità sanitarie locali e alle aziende ospedaliere per le quali continuano ad applicarsi le vigenti norme nazionali in materia.".

Ora, la stabilizzazione dei lavoratori a tempo determinato della pubblica amministrazione -avviata con la legge 27 dicembre 2006, n.296 (legge finanziaria 2007) e proseguita, pur con talune modifiche sostanziali, dalla legge 28 dicembre 2007, n.244, legge finanziaria 2008 (che ha esteso la possibilità di stabilizzazione confermando le modalità già previste dalla L. n.296/2006 e "fatte salve le procedure di stabilizzazione di cui all'art.1, comma 519 della legge n.296/2006 per gli anni 2008 -2009")-, configurandosi come modalità speciale ed eccezionale di reclutamento di personale, dalla quale scaturisce una assunzione a tempo indeterminato, ha posto non facili problemi di coerenza e compatibilità con il quadro costituzionale e, più in generale, con le disposizioni ordinarie in materia di reclutamento nella pubblica amministrazione.

Il Dipartimento della funzione pubblica ha, tuttavia, chiarito che le stabilizzazioni non vanno considerate come accessi di personale esterno, affermando che, sostanzialmente, non sono diverse dalle progressioni verticali o riqualificazioni del personale già in servizio (v. parere U.P.P.A. n.2/08: "La stabilizzazione, infatti, è un reclutamento speciale riservato ad una platea definita di soggetti, esattamente come quello previsto per il personale interno con le progressioni verticali").

Per quanto, dunque, la stabilizzazione determina una assunzione a tempo indeterminato, la medesima non viene considerata come assunzione di personale dall'esterno e, cioè, di nuovo personale.
Alla luce del predetto inquadramento, con specifico riferimento alle perplessità sollevate, la speciale procedura di stabilizzazione del personale a tempo determinato già in servizio presso l'ente non sembra rientrare nel campo di applicazione del divieto di assunzione di nuovo personale posto dalla norma regionale.

Tuttavia, il medesimo inquadramento, con specifico riferimento al secondo quesito suesposto, ha portato il Dipartimento della Funzione pubblica a considerazioni diverse da quelle svolte dal CEFPAS.

Infatti, sviluppando ulteriormente la considerazione di partenza, secondo la quale la stabilizzazione è equiparabile alla progressione verticale del personale interno, il Dipartimento della Funzione pubblica ha chiarito, con riferimento a specifici casi allo stesso sottoposti, che le amministrazioni pubbliche possono effettuare le stabilizzazioni entro il limite del 50 per cento dei posti della dotazione organica che il piano delle assunzioni intende coprire, dovendo destinare il restante 50 per cento ai concorsi esterni (v. parere U.P.P.A. n.48/08, ove si legge che: "A titolo esemplificativo, nell'ambito delle vacanze nell'area C pari a 50, almeno 25 vanno destinate a concorsi pubblici. I rimanenti 25 possono essere ripartiti tra progressioni verticali e stabilizzazioni").
Come ricordato dal CEFPAS, i predetti principi sono stati ribaditi dal Dipartimento della Funzione pubblica, in generale, con la circolare n.5 del 2008.

Ora è vero che il predetto limite del 50 per cento non è esplicitato dal legislatore ordinario nelle disposizioni sulle stabilizzazioni, ma solo in via interpretativa dal Dipartimento della Funzione pubblica; tuttavia quella del Dipartimento della Funzione pubblica è una interpretazione della legge costituzionalmente orientata, dalla quale non appare prudente discostarsi.
Al pari delle progressioni verticali, infatti, le procedure in oggetto sono una deroga all'assunzione per pubblico concorso ex art.97, terzo comma, Cost., ammissibile negli stessi limiti enucleati per le progressioni verticali dalla Corte costituzionale.
La suprema Corte, in particolare, a salvaguardia del principio dell'adeguato accesso dall'esterno, ha costantemente ribadito che almeno la metà dei posti vadano coperti attraverso procedure concorsuali pubbliche (v. ad esempio, Corte cost. 16 maggio 2002, n.194).
Il predetto limite, al di là della mancata previsione espressa, sarebbe insito, quindi, nel quadro costituzionale con la conseguenza che la stabilizzazione di un numero di dipendenti superiore alla percentuale del 50 per cento costituirebbe una violazione ai principi desunti dall'art.97, comma 3, Cost. in quanto prescinderebbe del tutto dall'esigenza di consentire la partecipazione al concorso a chiunque vi abbia interesse.

Non pare, peraltro, assumere autonomo rilievo, sul predetto ordine di considerazioni, la circostanza che i soggetti da stabilizzare sono stati assunti a tempo determinato previa pubblica selezione; circostanza rilevante, invero, sul diverso piano delle modalità stesse con cui procedere alla stabilizzazione (dal momento che "per coloro che sono stati assunti con procedure non concorsuali sarà necessario disporre apposite prove selettive": v. Dir. min. 30 aprile 2007, n.7).

In ordine all'ultimo quesito si osserva quanto segue.
Invero, la L. n.296/2006 cit. aveva previsto la facoltà di avvalersi del personale a tempo determinato in corso di stabilizzazione unicamente per le amministrazioni statali (v. art.1, comma 519, L. ult. cit.) e la sua estensione alle altre amministrazioni era stata disposta in via interpretativa dal Dipartimento della funzione pubblica con la direttiva del 30 aprile 2007, n.7 (per la quale "Infine, si ricorda che il comma 519 dispone la proroga ex lege dei contratti relativi al personale destinatario della stabilizzazione fino alla stipula del contratto a tempo indeterminato. Detta proroga opera direttamente per le amministrazioni dello Stato, mentre per gli altri enti, non ricompresi nel comma 519, occorrerà che i medesimi adeguino a tale scopo i propri regolamenti").

Tuttavia, la successiva L. n.244/2007 cit. ha espressamente fissato come principio di carattere generale, sia per le amministrazioni statali che per le regioni e gli enti locali, la possibilità di continuare ad avvalersi del personale a tempo determinato che si intende stabilizzare nelle more dell'effettuazione delle relative procedure (v. art.3, comma 92, L. ult. cit.: "Le amministrazioni di cui al comma 90 continuano ad avvalersi del personale di cui al medesimo comma nelle more delle procedure di stabilizzazione"; si ricorda che il richiamato comma 90 ha riguardo, come detto, a tutte le amministrazioni, dello Stato, regionali e locali).

Nelle superiori considerazioni è il parere dello Scrivente.

A termini dell'art. 15 del regolamento approvato con D.P.Reg. 16 giugno 1998, n. 12, lo Scrivente acconsente alla diffusione del presente parere in relazione ad eventuali domande di accesso inerenti il medesimo.
Codesta Amministrazione vorrà comunicare, entro novanta giorni dalla ricezione, l'eventuale possibilità che il parere stesso inerisca una lite, ovvero se intende differirne la pubblicazione sino all'adozione di eventuali provvedimenti amministrativi. Decorso tale termine senza alcuna comunicazione in tal senso si consentirà la diffusione sulla banca dati "FoNS", giusta delibera di Giunta regionale n. 229 dell'8 luglio 1998.