POS. II Prot._______________/90.09.11

OGGETTO: Istituto sperimentale zootecnico. Copertura di posti mediante progressione orizzontale del personale. Delibera di Giunta regionale n. 221/2009 e art. 1 l.r. 25/2008.



ASSESSORATO REGIONALE AGRICOLTURA E FORESTE
DIPARTIMENTO REGIONALE INTERVENTI INFRASTRUTTURALI
PALERMO



1. Con nota prot. 49493 del 25 maggio 2009 codesto Dipartimento, rappresenta che l'Istituto in oggetto, a seguito di accordo sindacale che, tra l'altro, ha previsto la copertura mediante progressione orizzontale dei posti per nuovi profili professionali, intenderebbe avviare le previste procedure per tale progressione.

Poiché la deliberazione della Giunta regionale n. 221 del 30 settembre 2008 ha sancito per gli enti sottoposti a vigilanza e controllo regionale il divieto di bandire concorsi, effettuare selezioni e procedere ad assunzioni di personale o effettuare promozioni dello stesso, l'Istituto ha inoltrato a codesto Dipartimento una richiesta di parere in ordine alla possibilità di espletare le procedure di progressione orizzontale in questione, evidenziandone la necessità per il funzionamento dell'Istituto medesimo.

Codesto Dipartimento, nel farlo proprio, pone il detto quesito allo Scrivente, esprimendo al contempo il proprio orientamento nel senso di ritenere che la deliberazione della Giunta regionale risulterebbe ostativa alla progressione orizzontale in questione, ancorchè il consiglio di amministrazione dell'Istituto abbia approvato, con deliberazione n. 36 del 31/7/2008, l'accordo sindacale che ha previsto la precitata progressione.
2. Sulla suesposta questione si osserva quanto segue.

Con deliberazione della Giunta regionale n. 221 del 30 settembre 2008 è stato stabilito, per gli enti sottoposti a vigilanza e controllo regionale e le società a partecipazione maggioritaria della Regione, il divieto di "bandire concorsi, effettuare selezioni di personale, indipendentemente dalla qualifica o funzione da ricoprire, nonché di procedere all'assunzione di personale a tempo determinato o indeterminato ovvero a promozioni".

Successivamente l'art. 1, comma 10, della l.r. 29 dicembre 2008, n. 25, ha stabilito che "È fatto divieto alle Amministrazioni regionali, istituti, aziende, agenzie, consorzi, esclusi quelli costituiti unicamente tra enti locali, organismi ed enti regionali comunque denominati, che usufruiscono di trasferimenti diretti da parte della Regione, di procedere ad assunzioni di nuovo personale sia a tempo indeterminato che a tempo determinato".

Talchè il divieto di assunzione di personale oggi va ricondotto a tale norma di legge.

Resta, tuttavia, da stabilire, se la "progressione orizzontale" in questione ricada o meno nel predetto divieto.

In proposito la giurisprudenza, formatasi essenzialmente sul riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e amministrativo, si è assestata nel ritenere che nel concetto di "assunzione" ricadono non solo le procedure volte ad instaurare ex novo il rapporto di lavoro con le pubbliche amministrazioni ma anche quelle finalizzate a realizzare il passaggio tra aree di inquadramento differenti e superiori (c.d. "progressione verticale").

Com'è noto, infatti, la Corte costituzionale, anche dopo la cd. privatizzazione del rapporto di impiego, aveva ribadito che il passaggio ad una fascia funzionale superiore costituisce l'accesso ad un nuovo posto di lavoro e che la selezione, come le altre forme di reclutamento, è soggetta alla regola del pubblico concorso (Corte cost. 4 gennaio 1999, n. 1; Corte cost. 16 maggio 2002, n. 194; Corte cost. 23 maggio 2002, n. 218; Corte cost. 23 luglio 2002 n. 373; Corte cost. 24 luglio 2003, n. 274).

In dipendenza di tale orientamento della Corte costituzionale, la Corte di Cassazione ha mutato la precedente propria giurisprudenza affermando che il quarto comma dell'art. 63 del d.lgs. n. 165 del 2001, nel riservare alla giurisdizione del giudice amministrativo "le controversie in materia di procedure concorsuali per l'assunzione dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni", fa riferimento non solo alle procedure concorsuali strumentali alla costituzione, per la prima volta, del rapporto di lavoro, ma anche alle prove selettive dirette a permettere l'accesso del personale già assunto ad una fascia o area funzionale superiore, posto che tale accesso deve avvenire per mezzo di una pubblica selezione, comunque denominata ma costituente, in definitiva, un pubblico concorso, al quale, di norma, deve essere consentita anche la partecipazione di candidati esterni; con la conseguenza che le controversie riguardanti la legittimità delle graduatorie relative a tali procedure selettive vanno anch'esse devolute alla giurisdizione del giudice amministrativo.

La Cassazione ha, invece, confermato la sussistenza della giurisdizione del giudice ordinario quando si tratti di semplice passaggio di livello, senza variazione di area o di categoria, ossia senza novazione oggettiva del rapporto di lavoro, in quanto si è in presenza di procedure inerenti la gestione del rapporto di lavoro (Cassazione Civile, Sez. Unite, ordinanza n. 18886 del 10 dicembre 2003).

A tale impostazione si è conformata la più recente giurisprudenza del Consiglio di Stato (ex multis: Sez. IV, 7 giugno 2005, n. 2988; Sez. IV, 7 giugno 2005, n. 2881; Sez. IV, 3 novembre 2004, n. 7107; Sez. VI, 7 ottobre 2004, n. 6510, Sez. V, 10 dicembre 2003, n. 8143), il quale ha anche avuto modo di approfondire ulteriormente il nuovo orientamento.

In particolare, con la sentenza n. 6510 del 2004, Sez. VI, il Consiglio di Stato ha distinto tra "progressione verticale", che si ha nel caso di passaggio del personale ad una categoria giuridica più elevata (o area a secondo la terminologia dei diversi contratti collettivi) dalle c.d. "progressioni orizzontali", che avvengono all'interno della stessa area o categoria di classificazione. In tale ultimo caso è stata ritenuta la sussistenza della giurisdizione dell'AGO anche in presenza di concorsi riservati al personale interno inerenti la gestione del rapporto di lavoro, trattandosi di semplice passaggio di livello, senza variazione di area o di categoria, e cioè senza novazione oggettiva del rapporto di lavoro.

In risposta, poi, ad una richiesta di consultazione formulata con riguardo ai divieti di assunzioni disposti da leggi finanziarie statali, il Consiglio di Stato, Commissione speciale Pubblico Impiego, con parere 9 novembre 2005, prot. 3556/2005, Sez. III, nel ricostruire compiutamente l'excursus giurisprudenziale sopra accennato, ha "ritenuto che rientrino nel blocco delle "assunzioni" di cui all'art. 1, comma 95, della legge n. 311 del 2004 anche le progressioni cd. verticali da un'area ad un'altra poiché, anche in tal caso, si verifica una novazione del rapporto di lavoro, in quanto si tratta di accesso a funzioni più elevate, qualsiasi sia il nomen della posizione funzionale attribuita dalla contrattazione collettiva, che può divergere da contratto a contratto".

Ma, nel predetto parere, la Commissione speciale P.I. ha ribadito che con riferimento alle "progressioni all'interno di ciascuna area professionale o categoria" (e cioè le progressioni orizzontali) sussiste "la diversa disciplina giuridica di tali procedure, che non rientrano nelle "assunzioni" di cui alle progressioni tra un'area e un'altra e proseguono senza che su di esse incida il "blocco" di cui al comma 25 dell'art. 1 della legge finanziaria per il 2005".


Nella specifica fattispecie qui in esame, dal momento che nell'accordo integrativo aziendale approvato dall'Istituto in oggetto e qui in esame viene affermato che ai sensi del CCNL di riferimento il personale è inquadrato in tre Aree distinte (quadri, funzionari ed ausiliari), che le progressioni orizzontali, in posti tutti di Area 2, sono riservate "ai lavoratori già inquadrati nell'ambito dell'Area 2", e che, pertanto, le previste progressioni realizzano soltanto un mutamento di livello all'interno della stessa area, le progressioni in questione non sembrano inquadrabili nelle "assunzioni" vietate dall'art. 1 della l.r. 25/2008 (e neppure nel concetto di "promozione", precedentemente richiamato dalla deliberazione di Giunta regionale, sotteso proprio a ricomprendere esplicitamente nel divieto di assunzioni anche quello di passaggio a qualifiche superiori).



Nelle superiori considerazioni è il parere dello Scrivente.

A termini dell'art. 15 del regolamento approvato con D.P.Reg. 16 giugno 1998, n. 12, lo Scrivente acconsente alla diffusione del presente parere in relazione ad eventuali domande di accesso inerenti il medesimo.
Codesta Amministrazione vorrà comunicare, entro novanta giorni dalla ricezione, l'eventuale possibilità che il parere stesso inerisca una lite, ovvero se intende differirne la pubblicazione sino all'adozione di eventuali provvedimenti amministrativi. Decorso tale termine senza alcuna comunicazione in tal senso si consentirà la diffusione sulla banca dati dell'Ufficio, giusta delibera di Giunta regionale n. 229 dell'8 luglio 1998.