POS. I Prot._______________/127.11.2009

OGGETTO: Ente pubblico e privato - Riduzione costi apparati pubblici regionali e tutela della concorrenza ex art.7, l.r. n.6/2009 - Applicabilità agli Enti Parco.





ASSESSORATO REGIONALE DEL TERRITORIO E DELL'AMBIENTE
Dipartimento Territorio e Ambiente

PALERMO

e, p.c.	ASSESSORATO REGIONALE DEL
	BILANCIO E DELLE FINANZE
	Dipartimento Bilancio e Tesoro
		PALERMO

1. Con nota prot. n.56437 del 20 luglio 2009 codesto Dipartimento ha chiesto l'avviso dello Scrivente in ordine all'applicabilità agli Enti Parco dell'art. 7, l.r. 14 maggio 2009, n.6, che ha introdotto norme per la riduzione dei costi degli apparati pubblici ed a tutela della concorrenza, vietando ad "aziende, istituti, agenzie, consorzi, organismi ed enti regionali comunque denominati" di procedere alla costituzione o partecipazione a società od organismi vari (primo comma) e prescrivendo ai predetti enti di procedere, entro 90 giorni dall'entrata in vigore della legge, alla liquidazione delle società od organismi partecipati (secondo comma).
La consulenza di questo Ufficio è stata richiesta a codesta Amministrazione dall'Ente Parco delle Madonie che, con nota n.3447 del 22 giugno 2009, ha evidenziato che l'Ente Parco ha natura di ente pubblico non economico, soggetto al controllo e vigilanza di codesto Assessorato, ma dotato di autonomia gestionale e decisionale; pertanto, "stante la sua natura giuridica, sembrerebbe non rientrare nella categoria degli organismi e/o enti individuati dal primo comma dell'art.7, l.r. n.6/2009", che concernerebbe "solo l'Amministrazione regionale e gli enti regionali comunque denominati di diretta emanazione della Regione";
In subordine, per l'ipotesi in cui questo Ufficio dovesse ritenere che l'Ente Parco rientri nel campo di applicazione della norma, il medesimo ha chiesto se possa continuare a conferire la propria quota annuale di € 25.000,00 alla "SO.SVI.MA s.p.a. - Società per lo Sviluppo delle Madonie" e ciò tenendo conto che: 1) la società è a capitale misto, partecipata, oltre che dall'Ente Parco in oggetto, anche dalla Provincia Regionale di Palermo e dai 21 Comuni del comprensorio e da circa 250 imprenditori privati; 2) la società si configura come Agenzia di Sviluppo Locale per il Territorio Madonita e, dunque, come "società di servizio di supporto allo sviluppo territoriale su quale svolge la sua missione istituzionale l'Ente Parco" (specificamente, viene riferito che la medesima realizza e gestisce attività integrate di studio, ricerca, progettazione, alta formazione ed assistenza tecnica per gli enti pubblici, i privati e le imprese, nonchè attività di concertazione tra gli enti pubblici e privati territoriali e la Provincia Regionale di Palermo, la Regione siciliana, lo Stato e l'Unione Europea); 3) la società è costituita ai sensi dell'art.18, l.r. 6 marzo 1986, n.9 e dell'art.22, L. 8 giugno 1990, n.142; 4) la società non opera in regime di concorrenza.



2. Sulla questione suesposta -fermo restando che la valutazione della fattispecie in concreto, al fine dell'applicazione o meno della norma, rientra nell'esercizio di funzioni proprie dell'Amministrazione attiva- si osserva quanto segue.
L'art.7 della legge regionale 15 maggio 2009, n.6, recante "Norme per la riduzione dei costi degli apparati pubblici regionali.", dispone testualmente che:
"1. Al fine di evitare alterazioni o distorsioni della concorrenza e del mercato e di assicurare la parità degli operatori, è fatto divieto alle società, a capitale interamente o a maggioranza pubblico non quotate in borsa, costituite o partecipate dall'Amministrazione regionale nonché alle aziende regionali, agli istituti, alle agenzie, ai consorzi, agli organismi ed enti regionali comunque denominati, di procedere alla costituzione o partecipazione ad altre società od organismi vari.
2. Gli enti di cui al comma 1 procedono, entro 90 giorni dall'entrata in vigore della presente legge, alla liquidazione delle società od organismi partecipati, comunicando l'avvio delle procedure ed i tempi di liquidazione agli organi tutori e alla Ragioneria generale della Regione.
3. Il mancato avvio delle procedure previste dal presente articolo comporta l'immediata decadenza di tutti gli organi d'amministrazione degli enti di cui al comma 1 o la revoca dei rappresentanti della Regione nelle società.".

La norma regionale ripropone -parzialmente e con qualche sostanziale modifica- due norme statali, una concernente le società a capitale interamente pubblico o misto e cioè l'art.13 del decreto legge 4 luglio 2006, n.223, e l'altra gli enti pubblici: l'art.3, L. 24 dicembre 2007, n.244.
L'art.3, L. n.244/2007 ult. cit., ai commi 27-32 bis, impone una serie di limitazioni alle amministrazioni pubbliche. In particolare, ai commi 27 e 29 dispone che:
"27. Al fine di tutelare la concorrenza e il mercato, le amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, non possono costituire società aventi per oggetto attività di produzione di beni e di servizi non strettamente necessarie per il perseguimento delle proprie finalità istituzionali, né assumere o mantenere direttamente partecipazioni, anche di minoranza, in tali società. È sempre ammessa la costituzione di società che producono servizi di interesse generale e che forniscono servizi di committenza o di centrali di committenza a livello regionale a supporto di enti senza scopo di lucro e di amministrazioni aggiudicatrici di cui all'articolo 3, comma 25, del codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture, di cui al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, e l'assunzione di partecipazioni in tali società da parte delle amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, nell'ambito dei rispettivi livelli di competenza.
....................
"29. Entro trentasei mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge le amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, nel rispetto delle procedure ad evidenza pubblica, cedono a terzi le società e le partecipazioni vietate ai sensi del comma 27. Per le società partecipate dallo Stato, restano ferme le disposizioni di legge in materia di alienazione di partecipazioni".

Prima di entrare nel merito della problematica sottoposta allo Scrivente, è bene ricordare che la Corte costituzionale, nel giudizio di legittimità costituzionale della citata disposizione, ha chiarito che la medesima "deve essere ricondotta alla materia "tutela della concorrenza", attribuita alla competenza legislativa esclusiva dello Stato (art. 117, secondo comma, lettera e, Cost.)", con la conseguenza che le norme statali devono trovare applicazione nell'intero territorio nazionale, in quanto rientranti, come visto, nella competenza esclusiva dello Stato (v. Corte cost. 4 maggio 2009, n.148).

D'altronde, la circolare n.13 del 18 agosto 2009 dell'Assessorato regionale per il bilancio e le finanze, nel dettare una serie di "indicazioni esplicative" relative all'art.7, l.r. n.6/2009 cit., ha correttamente chiarito che "la norma in argomento (l'art.7, l.r. n.6/2009) richiama le disposizioni nazionali in materia, che hanno per l'appunto introdotto taluni limiti alle società a capitale interamente pubblico o misto, ad enti ed altri organismi. ......", e che "pertanto ai soggetti specificati nella normativa regionale in argomento... si applicano altresì le prescrizioni della richiamata normativa nazionale".


3. Tutto ciò premesso, gli specifici quesiti sottoposti allo Scrivente impongono di procedere alla corretta delimitazione del campo di applicazione della norma regionale sotto il profilo soggettivo (individuazione dei soggetti obbligati) ed oggettivo (individuazione delle partecipazioni societarie vietate).

Alla luce di quanto sopra detto, l'analisi può e deve essere condotta tenendo conto del complessivo quadro normativo (statale e regionale).

Sotto il profilo soggettivo, l'art.7, l.r. n.6/2009 cit. non pone specifici problemi interpretativi. La formulazione letterale della norma è, infatti, molto chiara nel fare riferimento a "aziende regionali, agli istituti, alle agenzie, ai consorzi, agli organismi ed enti regionali comunque denominati".
Altra utile indicazione è, d'altronde, fornita dall'art.3, comma 27, L. n.244/2007 cit., che fa riferimento alle "amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165", secondo il quale: "Per amministrazioni pubbliche si intendono tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le Regioni, le Province, i Comuni, le Comunità montane, e loro consorzi e associazioni, le istituzioni universitarie, gli Istituti autonomi case popolari, le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale, l'Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN) e le Agenzie di cui al decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300.".

Non è, pertanto, revocabile in dubbio che la normativa de qua trovi applicazione nei confronti dell'Ente Parco.
L'Ente Parco è, infatti, espressamente configurato dal legislatore regionale come "ente di diritto pubblico, sottoposto a controllo, vigilanza e tutela dell'Assessorato regionale del territorio e dell'ambiente." (v. art.9, l.r. 6 maggio1981, n. 98).

Sotto il secondo profilo, in assenza di indicazioni precise della norma regionale, utili indicazioni possono trarsi dalla disposizione statale.

La normativa statale consente, infatti, di mantenere le partecipazioni in società che hanno ad oggetto attività di produzione di beni e di servizi strettamente necessarie per il perseguimento delle proprie finalità istituzionali.
Per converso, devono essere cedute tutte le partecipazioni, anche di minoranza, in società aventi ad oggetto attività di produzione di beni e servizi non strumentali all'attività istituzionale dell'ente.
Analogamente, per i casi di società a capitale interamente pubblico: le stesse dovranno essere liquidate dagli enti, allorchè l'oggetto sociale non rientri tra le finalità istituzionali dell'ente.

Quindi, l'individuazione in concreto dei casi in cui vi può essere distorsione della concorrenza è stata ancorata dal legislatore (statale) ad un criterio ben preciso e non è rimessa alla valutazione (discrezionale) dell'interprete.
Occorre, in altri termini, verificare caso per caso se le società costituite e/o partecipate dall'ente pubblico abbiano ad oggetto attività che attengono alle finalità istituzionali assegnate dalla legge ai medesimi. In caso negativo, gli enti saranno tenuti a liquidare le società dagli stessi costituite o alienare le partecipazioni societarie detenute secondo le indicazioni contenute dal complessivo quadro normativo (statale e regionale) sopra esaminato (cfr., su problematica analoga, parere n.126 del 2009 reso dallo Scrivente all'Assessorato regionale dell'Industria).

A tale specifico riguardo, la Corte costituzionale ha chiarito che le disposizioni normative in esame "definiscono il proprio ambito di applicazione esclusivamente in relazione all'oggetto sociale delle società e mirano, da un canto, a rafforzare la distinzione tra attività amministrativa in forma privatistica (posta in essere da società che operano per una pubblica amministrazione) ed attività di impresa di enti pubblici, dall'altro, ad evitare che quest'ultima possa essere svolta beneficiando dei privilegi dei quali un soggetto può godere in quanto pubblica amministrazione.".

Infatti, le disposizioni in esame "in considerazione del loro contenuto, sono appunto dirette ad evitare che soggetti dotati di privilegi svolgano attività economica al di fuori dei casi nei quali ciò è imprescindibile per il perseguimento delle proprie finalità istituzionali, ovvero per la produzione di servizi di interesse generale (casi compiutamente identificati dal citato art. 3, comma 27), al fine di eliminare eventuali distorsioni della concorrenza, quindi sono preordinate a scongiurare una commistione che il legislatore statale ha reputato pregiudizievole della concorrenza (sentenza n. 326 del 2008".

Pertanto, "il divieto stabilito dalle disposizioni censurate e l'obbligo di dismettere le partecipazioni possedute in violazione del medesimo non hanno carattere di generalità ... riguardano esclusivamente i casi nei quali non sussista una relazione necessaria tra società, costituite o partecipate dalle amministrazioni pubbliche, e perseguimento delle finalità istituzionali."(v. Corte cost. n.148/2009 cit.).

Il caso concreto in oggetto dovrà, quindi, essere attentamente analizzato alla stregua del suddetto criterio normativo di demarcazione tra partecipazioni consentite e partecipazioni vietate, come sopra chiarito.
In particolare, dovrà essere sottoposto ad attento esame lo statuto della "SO.SVI.MA s.p.a." (di cui lo Scrivente non è in possesso) al fine di verificare se effettivamente l'oggetto sociale della medesima sia strettamente correlato alle finalità istituzionali dell'Ente Parco o, posto in altri termini, se la società sia strumentale all'attività istituzionale dell'Ente stesso.

Il presente parere viene inviato, per una dovuta conoscenza in considerazione delle competenze ascritte in materia, ed al fine di renderlo partecipe della problematica in discorso e delle soluzioni proposte, al Dipartimento regionale del bilancio e delle finanze.
Nelle superiori considerazioni è il parere dello Scrivente.


A termini dell'art. 15 del regolamento approvato con D.P.Reg. 16 giugno 1998, n. 12, lo Scrivente acconsente alla diffusione del presente parere in relazione ad eventuali domande di accesso inerenti il medesimo.
Codesta Amministrazione vorrà comunicare, entro novanta giorni dalla ricezione, l'eventuale possibilità che il parere stesso inerisca una lite, ovvero se intende differirne la pubblicazione sino all'adozione di eventuali provvedimenti amministrativi. Decorso tale termine senza alcuna comunicazione in tal senso si consentirà la diffusione sulla banca dati "FoNS", giusta delibera di Giunta regionale n. 229 dell'8 luglio 1998.