POS. I Prot._______________/134.11.2009

OGGETTO: Normativa introdotta dalla L. n.69/2009 - Applicabilità alla Regione siciliana.




PRESIDENZA DELLA REGIONE SICILIANA
Ufficio di Gabinetto On.le Assessore

SEDE






1. Con nota prot. n.135575/GAB codesto Ufficio, premesso che la legge 18 giugno 2009, n.69 reca, tra l'altro, disposizioni che modificano o integrano la legge 7 agosto 1990, n.241, ha chiesto allo Scrivente se le predette norme trovino immediata applicazione in ambito regionale.
Secondo l'orientamento di codesto Ufficio non sarebbe necessario un apposito atto di recepimento normativo, dal momento che la Regione siciliana, nel dettare proprie norme in materia con la L.r. 30 aprile 1991, n.10, all'art.37 ha disposto, per quanto ivi non previsto, un rinvio dinamico alla l. n.241/1990 cit.


2. Sulla questione suesposta si osserva quanto segue.
Il Legislatore regionale con la l.r. 30 aprile 1991, n.10 ha dettato specifiche disposizioni in materia di procedimento amministrativo, di diritto di accesso ai documenti amministrativi e per la migliore funzionalità dell'attività amministrativa, che hanno sostanzialmente ricalcato le analoghe norme dell'originario testo della l. 7 agosto 1990, n.241.
In particolare, la legge regionale reca disposizioni sui principi generali dell'attività amministrativa e sulla conclusione dei procedimenti (artt.1 e 2), sull'obbligo di motivazione dei provvedimenti amministrativi (art.3), sul responsabile del procedimento (artt. 4-7), sulla partecipazione al procedimento (artt. 8-14), sulla semplificazione dell'azione amministrativa (artt.15-24) e sull'accesso ai documenti amministrativi (artt.25-31).
La l.r. n.10/1991 cit. è stata successivamente più volte modificata ed integrata (cfr. art.34, l.r. 10/1993, art.10, l.r. n.46/1995, art.21, l.r. 10/2000, art. 4, l.r. 30/2000, art.45, l.r. n.4/2003, art.23, l.r. n.17/2004).

La predetta legge, all'art.37, dispone che:
"1. Per quanto non previsto dalla presente legge, si applicano, in quanto compatibili, le disposizioni della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modifiche ed integrazioni, ed i relativi provvedimenti di attuazione.".

La formulazione adottata dal legislatore regionale ed, in particolare, l'espressione "e successive modifiche ed integrazioni" non pongono in dubbio che il rinvio contenuto nella riportata norma è di tipo dinamico o non recettizio ed implica, di conseguenza, l'adozione automatica delle modifiche intervenute nell'ordinamento statale con riferimento alla normativa richiamata (v., in proposito, Consiglio di Stato, sez. IV, 23 ottobre 1973, n.850, che richiama Adunanza plenaria 26 maggio 1959, n.10: "il rinvio formale ad altre norme contenute in una legge, importa che questa abbia una portata sempre valida nel tempo in relazione non solo alle norme preesistenti alla data di entrata in vigore della norma di rinvio, ma anche alle altre emanate successivamente, salvo espressa contraria disposizione legislativa").


3. Il quadro normativo regionale è, tuttavia, più complesso e non consente un recepimento tout court, tenuto conto degli ambiti in cui interviene il legislatore del 2009 e di come si è determinato il legislatore regionale in ordine alla disciplina dei singoli istituti recepiti.

Il tema di riflessione, infatti, non consente di limitare la chiave di lettura al mero rinvio operato dall'art.37, l.r. n.10/1991 cit., dal momento che (altre) ben individuate disposizioni della l. n.241/1990 cit. (e/o successive modifiche) sono state espressamente introdotte dal legislatore regionale con la specificazione che il rinvio non è dinamico (v. infra, ad esempio, art.4, l.r. n.30/2000).

In proposito, l'art.4, l.r. 23 dicembre 2000, n.30, nel modificare l'art.26, l.r. n.10/1991 cit. ha disposto un rinvio statico alla normativa statale, di cui occorre tenere conto anche ai fini della problematica in oggetto. La predetta disposizione prevede, infatti, che "1. L'articolo 26 della legge regionale 30 aprile 1991, n. 10, è così sostituito:
"Art. 26. 1. Il diritto di accesso di cui all'articolo 25 si esercita nei confronti dei soggetti indicati all'articolo 1 della presente legge. Sono fatte salve le disposizioni dell'articolo 23 della legge 7 agosto 1990, n. 241, come sostituito dall'articolo 4, comma 2, della legge 3 agosto 1999, n. 265".

Se, quindi, il recepimento non è ordinariamente necessario, occorre coniugare tale principio con le specifiche eccezioni previste dal legislatore regionale.


4. Se questo è l'impianto normativo, posto che la Regione siciliana ha esercitato la propria competenza legislativa, la materia de qua in ambito regionale risulta disciplinata:
- dalla l.r. n.10/1991 cit., per i profili ivi direttamente regolamentati (salvo per l'istituto della conferenza di servizi, originariamente disciplinato dall'art.15, l.r. ult. cit., per il quale v. rinvio dinamico ex art.2, l.r. 7 settembre 1998, n.23);
- per tutto quanto non previsto dalla legge regionale, dalle disposizioni della l. n.241/1990 cit. e successive modifiche ed integrazioni, in quanto compatibili, e ciò in forza del rinvio dinamico di cui al citato art.37, l.r. n.10/1991. A questo impianto fanno eccezione singole norme della L. n.241/1990 cit. relative a istituti specificamente e, quale eccezione alla regola, diversamente disciplinati dal legislatore regionale come non soggetti a variazione dinamica e "automatica" (v. supra, sub n.3).

I predetti principi, che regolano i rapporti tra normativa regionale e normativa statale, non possono che trovare applicazione anche con riferimento alle recenti modifiche recate dalla legge 18 giugno 2009, n.69.

Pertanto, occorrerà distinguere tenendo conto che determinati istituti, come il "diritto di accesso" agli atti amministrativi o i "diritti partecipativi", essendo stati disciplinati dal legislatore regionale, possono escludere -del tutto o solo parzialmente, a seconda dei casi- l'applicazione della normativa statale.


5. Le superiori considerazioni non esauriscono del tutto la problematica in oggetto.
Occorre, infatti, dare conto di un ulteriore parametro (costituzionale), che regola i rapporti tra normativa statale e normativa regionale e cioè l'art.117, secondo comma, lett. m) della Costituzione che riserva alla legislazione esclusiva dello Stato "la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale".

La Corte costituzionale ha ripetutamente precisato che l'attribuzione allo Stato della competenza trasversale ed esclusiva di cui all'art. 117, comma secondo, lettera m), Cost. si riferisce alla determinazione degli standard strutturali e qualitativi delle prestazioni da garantire agli aventi diritto su tutto il territorio nazionale, in quanto concernenti il soddisfacimento di diritti civili e sociali (tra le tante, v. sentenze n. 383 e n. 285 del 2005, n. 120 del 2005).
La deroga alla competenza legislativa delle Regioni, in favore di quella dello Stato, è ammessa nei limiti necessari ad evitare che, in parti del territorio nazionale, gli utenti ricevano prestazioni di livello inferiore, per quantità e qualità, a quello ritenuto intangibile dallo Stato. Alle Regioni sarà sempre possibile fornire, con proprie risorse, prestazioni aggiuntive tese a migliorare ulteriormente il livello delle prestazioni, oltre la soglia minima uniforme prescritta dalla legge statale.

Già anteriormente alla recente novella, l'accesso ai documenti amministrativi era stato qualificato dal legislatore come diritto che attiene ai livelli essenziali delle prestazioni concernenti diritti civili e sociali (cfr. art.22, comma 2, l. n.241/1990 nel testo risultante dalla sostituzione operata dall'art.15, l. 11 febbraio 2005, n.15).

Ora, l'art.10, primo comma, lett. b), L. n.69/2009 cit. ha aggiunto all'art.29, l. n.241/1990, dopo il comma 2, i commi 2-bis, 2-ter, 2-quater e 2-quinquies che così testualmente dispongono:
"2-bis. Attengono ai livelli essenziali delle prestazioni di cui all'articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione le disposizioni della presente legge concernenti gli obblighi per la pubblica amministrazione di garantire la partecipazione dell'interessato al procedimento, di individuarne un responsabile, di concluderlo entro il termine prefissato e di assicurare l'accesso alla documentazione amministrativa, nonché quelle relative alla durata massima dei procedimenti.
2-ter. Attengono altresì ai livelli essenziali delle prestazioni di cui all'articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione le disposizioni della presente legge concernenti la dichiarazione di inizio attività e il silenzio assenso, salva la possibilità di individuare, con intese in sede di Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e successive modificazioni, casi ulteriori in cui tali disposizioni non si applicano.
2-quater. Le regioni e gli enti locali, nel disciplinare i procedimenti amministrativi di loro competenza, non possono stabilire garanzie inferiori a quelle assicurate ai privati dalle disposizioni attinenti ai livelli essenziali delle prestazioni di cui ai commi 2-bis e 2-ter, ma possono prevedere livelli ulteriori di tutela.
2-quinquies. Le regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e di Bolzano adeguano la propria legislazione alle disposizioni del presente articolo, secondo i rispettivi statuti e le relative norme di attuazione." .


Si impone, pertanto, un attento esame della novella statale, che tenga conto del nuovo assetto costituzionale relativo alla ripartizione della potestà legislativa fra Stato e Regione e che tenga presenti i limiti sopradescritti alla potestà regionale.

Solo successivamente a tale ricognizione, ove si rinvengano a livello statale maggiori garanzie per i privati, la Regione, attraverso una modifica della l.r. n.10/1991 cit. (v. art.29, comma 2-quinquies, l. n.241/1990 e succ. mod.: " Le Regioni a statuto speciale ... adeguano la propria legislazione alle disposizioni del presente articolo ...") potrà determinare gli obiettivi da perseguire per adeguare ed eventualmente innovare la disciplina legislativa in materia (sulla generale e complessa problematica concernente i rapporti tra legge statale e legge regionale nel caso in cui la prima risulti incompatibile o in contrasto con la norma regionale già vigente: cfr. parere n.21 del 2007).

Per completezza, va ricordato che l'analoga problematica, con riferimento alle modifiche introdotte dalla legge 11 febbraio 2005, n.15, si era connotata diversamente e ciò alla luce di due specifiche circostanze. In primo luogo, andava considerato che, ex art.19, L. ult. cit. (che modificava l'art.29, L. n.241/1990) la nuova disciplina si applica ai procedimenti che si svolgono nell'ambito delle amministrazioni statali e degli enti pubblici nazionali e, per quanto stabilito in tema di giustizia amministrativa, a tutte le amministrazioni pubbliche (v., ora, le ulteriori modifiche recate dalla L. n.69/2009 all'art.29); pertanto, in linea teorica in Sicilia la nuova disciplina non poteva trovare applicazione immediata, a meno di un nuovo intervento legislativo regionale.
Tale valutazione, tuttavia, veniva ridimensionata da una seconda circostanza e cioè che le rilevanti modifiche introdotte con la L. n.15/2005 cit., nella misura in cui hanno tradotto in norme di legge il portato giurisprudenziale consolidatosi nel tempo, risultano vincolanti per ogni amministrazione pubblica, anche a prescindere da una puntuale formalizzazione in norma.
Nelle superiori considerazioni è il parere dello Scrivente.



A termini dell'art. 15 del regolamento approvato con D.P.Reg. 16 giugno 1998, n. 12, lo Scrivente acconsente alla diffusione del presente parere in relazione ad eventuali domande di accesso inerenti il medesimo.
Codesta Amministrazione vorrà comunicare, entro novanta giorni dalla ricezione, l'eventuale possibilità che il parere stesso inerisca una lite, ovvero se intende differirne la pubblicazione sino all'adozione di eventuali provvedimenti amministrativi. Decorso tale termine senza alcuna comunicazione in tal senso si consentirà la diffusione sulla banca dati "FoNS", giusta delibera di Giunta regionale n. 229 dell'8 luglio 1998.







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