Oggetto: Pubblica amministrazione. Obbligo di trasparenza ex L. 69/2009. Applicabilità in ambito regionale. Quesito.
ASSESSORATO REGIONALE DELLA SANITA'.
Dipartimento regionale della pianificazione strategica.
PALERMO
E, p.c.
PRESIDENZA DELLA REGIONE
Segreteria Generale.
PALERMO
1. Con la nota suindicata codesto Dipartimento chiede allo Scrivente di esprimersi in merito all'immediata applicabilità di alcune disposizioni della legge 18 giugno 2009, n. 69 recante "Disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività nonché in materia di processo civile.".
In particolare, il richiedente Dipartimento riferisce che l'art. 21 della predetta legge contiene l'obbligo, per le Pubbliche Amministrazioni, di pubblicare sul sito internet di riferimento i dati relativi alle retribuzioni annuali, i curricula, ed altri dati ed inoltre i tassi di assenza e di maggiore presenza del personale distinti per uffici dirigenziali.
Nella nota cui si risponde si rileva, altresì, che altre disposizioni della medesima legge dispongono in merito ad ulteriori obblighi di pubblicazione e, precisamente, in ordine alle informazioni sui tempi medi di pagamento ed erogazione dei servizi nonchè sull'inserimento nelle "carte dei servizi" dei soggetti pubblici e privati, di forme di tutela non giurisdizionale nei confronti degli utenti.
Il richiedente Dipartimento riferisce che la AUSL n. Y di XXX ha chiesto al medesimo Dipartimento di conoscere se le sopracitate disposizioni debbano ritenersi immediatamente applicabili ovvero, attesa la formulazione della clausola di salvaguardia contenuta nell'art. 72 della più volte citata legge 69/2009, ove è testualmente disposto che "Le regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e di Bolzano adeguano la propria legislazione ai princìpi contenuti nella presente legge nell'esercizio delle potestà loro attribuite dallo statuto di autonomia.", si debba attendere il formale recepimento della normativa da parte della Regione.
Sulle problematiche sollevate dalla precitata Azienda di XXX codesto Dipartimento chiede allo Scrivente di esprimere il proprio parere.
2. Circa i quesiti posti va preliminarmente evidenziato che le norme del Capo III della legge 69/2009, c.d. "collegato competitività" alla finanziaria del 2009, contengono il Piano industriale della Pubblica Amministrazione ed introducono disposizioni volte a favorire l'efficienza e la trasparenza dell'azione amministrativa, l'eliminazione degli sprechi attraverso misure che riguardano anche la pubblicità dei dati relativi alla dirigenza pubblica, la diffusione delle buone pratiche per l'erogazione dei servizi agli utenti.
Con riguardo all'interpretazione degli articoli 21, comma 1, 23, 30 e 72 della legge 69/2009, cui sembrano riferiti i quesiti posti, ed al fine di stabilire l'effettiva portata delle norme e la puntuale definizione dei destinatari delle stesse, si osserva quanto segue.
In primo luogo, ad un esame testuale del comma 1 dell'art. 21 (ove è disposto l'obbligo di pubblicazione sui siti Internet di ciascun ente od organismo, dei curricula vitae dei dirigenti, dei dati relativi agli emolumenti da questi percepiti e dei rispettivi recapiti, delle informazioni inerenti i tassi di assenza e di presenza del personale di ciascun ufficio dirigenziale), lo specifico riferimento a ciascuna delle pubbliche amministrazioni di cui all'art.1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 non pare possa suscitare dubbi in ordine ai soggetti specificamente tenuti agli adempimenti relativi all'attuazione della disciplina ivi prevista.
Infatti, il comma 2 dell'art. 1 del D.Lgs.vo 30 marzo 2001, n.165, recante "Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche", precisa che "...per amministrazioni pubbliche si intendono tutte le amministrazioni dello Stato", nonché una serie di altri enti, tra i quali sono espressamente citati "le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale".
Ne consegue che tutti gli enti la cui attività, l'organizzazione degli uffici e il rapporto di impiego devono conformarsi alle norme del D.Lgs. 165/2001, e che, perciò, risultano inclusi nell'elencazione di cui al comma 2 dell'art. 1 sono tout court obbligati all'applicazione del comma 1 dell'art. 21 della legge 69/2009, che costituisce norma immediatamente precettiva, non necessitando per gli stessi l'adozione di ulteriori e specifici atti di recepimento.
Alle superiori considerazioni che rispondono al preciso quesito posto vanno, a parere dello Scrivente, correlate alcune brevi valutazioni di ordine generale relative al principio di trasparenza così come introdotto ed esplicitato dalle disposizioni legislative succedutesi nel tempo, interpretato dalla dottrina e dalla copiosa giurisprudenza (Cfr. ex plurimis C.Cost. 282/2002) e da ultimo stigmatizzato dal Legislatore statale con i commi 6 e 7 dell'art. 4 della legge 15/2009.
Tali disposizioni, infatti, nel dichiarare che la trasparenza costituisce livello essenziale delle prestazioni erogate dalle amministrazioni pubbliche a norma dell'articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione (comma 6) e che a tale principio vanno riferite amplissime categorie di atti ed informazioni (comma 7), rendono inequivocabile la profonda finalità (che tutte le pubbliche amministrazioni devono perseguire) di creare un corretto rapporto con il cittadino, anche al fine di ridurre il tasso di contenzioso, e, in connessione con il principio di pubblicità e di partecipazione al procedimento, attuare quella parte dell'art. 97, primo comma, Cost. che informa l'azione amministrativa al principio di imparzialità.
In conclusione, sebbene le specifiche disposizioni che costituiscono l'oggetto del quesito debbano intendersi riferite specificamente "alle amministrazioni di cui al comma 2 dell'art. 1 del D.Lgs. 165/2001", non può tacersi che, in ogni caso, tutte le amministrazioni pubbliche devono adottare "ogni iniziativa utile a promuovere la massima trasparenza nella propria organizzazione e nella propria attività" (vedi comma 8, art. 4, legge 15/2009).
Con riguardo all'art. 23, comma 1 (il quale prescrive che le amministrazioni pubbliche statali adottino le opportune misure per garantire la diffusione delle buone prassi tra gli uffici) va evidenziato che, in questo caso, la disposizione va interpretata alla luce del criterio della "competenza ripartita" che discende sempre dall'innovato art. 117 della Costituzione, ma che trova riscontro nella lett. g) del secondo comma, ove è riservata alla competenza esclusiva dello Stato, la materia "ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali".
Il Legislatore statale, infatti, non è abilitato a governare in via autonoma l'intero ordinamento amministrativo; l'organizzazione, gestione e cura dell'interesse pubblico gli sono attribuiti limitatamente alla sua organizzazione amministrativa e a quella degli enti pubblici nazionali con la conseguenza che l'organizzazione amministrativa delle Regioni e degli Enti locali, nell'ambito delle proprie riservate competenze, resta attribuita agli stessi soggetti.
Ed infatti, risulta coerente con quanto appena riferito l'esplicito riferimento testuale ("Le amministrazioni pubbliche statali...") della disposizione in questione (comma 1 dell'art. 23), il quale rende palese (in armonia con il mutato assetto costituzionale di cui si è fatto breve cenno) che le scelte ivi operate dal legislatore statale in ordine alla disciplina da applicare in materia di azione amministrativa abbiano come destinatari esclusivamente le amministrazioni statali e loro articolazioni.
Ad ulteriore conferma, va segnalato che il comma 4 del medesimo art. 23 individua la Conferenza Unificata quale sede istituzionale per la conclusione di accordi tra Stato, Regioni ed enti locali, finalizzati all'armonizzato obiettivo della individuazione e diffusione delle buone prassi per le funzioni ed i servizi degli enti territoriali.
Differenti osservazioni vanno espresse con riguardo al comma 5 dell'art. 23 in questione.
Tale disposizione, finalizzata ad "aumentare la trasparenza dei rapporti tra le amministrazioni pubbliche e gli utenti" è concreta espressione della riserva statale relativa alla determinazione dei livelli essenziali di cui si è già fatto cenno nelle valutazioni di ordine generale relative al principio di trasparenza, nell'ambito dell'esame del comma 1 dell'art. 21 della legge che ci occupa.
Va ribadito, infatti, che le disposizioni come quella in argomento attengono alla competenza di salvaguardia dell'unità del sistema per il soddisfacimento dei diritti civili e sociali (art. 117, secondo comma, lett. m), Cost.).
Non essendo riconducibile ad una "materia" in senso stretto, la competenza del legislatore statale è in tali casi, e in astratto, idonea ad investire tutte le materie rispetto alle quali deve poter porre le norme necessarie per assicurare a tutti, sull'intero territorio nazionale, il godimento di prestazioni garantite, come contenuto essenziale dei diritti civili e sociali (Cfr. C.Cost. sent. 282/2002 cit.)
Conseguentemente, l'ambito applicativo della disciplina di cui trattasi appare vincolante per tutte le "amministrazioni pubbliche", come, ancora una volta, la stessa formulazione della disposizione chiarisce.
Nulla vieta, comunque, che Regioni ed enti locali, nelle forme normative ad essi rispettivamente consentite, possano operare in termini aggiuntivi rispetto alla previsione statale, innalzando la soglia "nazionale" del godimento dei suddetti diritti.
Con riguardo all'art. 30, che dispone l'introduzione nelle "carte dei servizi" degli enti, pubblici e privati, erogatori di servizi pubblici o di pubblica utilità, della possibiltà di promuovere la risoluzione non giurisdizionale delle controversie, si osserva quanto segue.
E' noto che la "carta dei servizi" ha lo scopo di puntualizzare in uno specifico documento programmatico, formulato secondo schemi di riferimento, i diritti fondamentali ed i principi che ispirano la prestazione dei servizi agli utenti (vedi a tal proposito: art. 14 D.Lgs. 502/1992; art. 13 legge 328/2000; art. 2, comma 461 legge 244/2007).
E' altrettanto noto che la fondamentale finalità è costituita dal miglioramento della quantità e qualità del servizio erogato, assicurando che le prestazioni dei servizi soddisfino i bisogni dei cittadini concepiti da un lato nella veste di consumatori e utenti e dall'altro nella veste di componenti della collettività e dunque portatori di bisogni generali e indivisibili il cui soddisfacimento va garantito ed assicurato in tutto il territorio nazionale (per i servizi pubblici locali vedi comma 1, art. 23 bis D.L. 112/2008 convertito in legge 133/2008).
Sotto tale profilo, quindi, anche l'obbligo di introduzione, nel documento appena richiamato, della disciplina relativa a forme di tutela non giurisdizionale nei confronti degli utenti dei servizi pubblici, appare riconducibile alla determinazione dei livelli essenziali ex art. 117, secondo comma, lett. m) di cui si è esposto.
A tal proposito, è appena il caso di rimarcare che l'attitudine di tale determinazione ad interferire con le funzioni assegnate alle competenze legislative delle Regioni impone che le corrispondenti scelte "siano operate dallo Stato con legge che dovrà inoltre determinare adeguate procedure e precisi atti formali per procedere alle specificazioni ed articolazioni che si rendano necessari nei vari settori." (Cfr. C. Cost. sent. 88/2003).
In coerenza con tale orientamento, infatti, l'art. 30 della legge 69 in questione, nel disporre l'obbligo della introduzione nelle carte dei servizi della tutela soprarichiamata, individua i soggetti competenti ed i relativi atti finalizzati alla produzione di uno schema - tipo di procedura conciliativa, da recepire nelle singole "carte" (comma 2).
Quindi, fermo restando che la disposizione che ci occupa sembra di generale applicazione, la disciplina innovativa prevista dal comma 1 potrà considerarsi effettiva a seguito della predisposizione del predetto schema - tipo.
Infine, in merito alla eventuale inoperatività della normativa contenuta nella legge di cui è questione, per effetto della "clausola di salvaguardia" ex art. 72, va rilevato che dette clausole non sono di per sè idonee ad escludere l'immediata applicabilità qualora, come nel caso in esame, siano caratterizzate da estrema genericità e siano contenute nel contesto di una legge recante numerose disposizioni, concernenti materie ed oggetti diversi, senza alcuna precisazione in ordine a quelle che dovrebbero ritenersi non applicabili alle Regioni ad autonomia differenziata per incompatibilità con gli statuti speciali (Cfr. ex plurimis C. Cost. sent. 95/2008).
Si ritiene di dover estendere il presente parere, per una opportuna conoscenza, alla Segreteria generale alla luce delle funzioni alla stessa ascritte, ai sensi del Testo unico delle leggi sull'ordinamento del Governo e dell'Amministrazione della Regione siciliana, in materia di "Organizzazione amministrativa generale"e di"Direttive generali per lo svolgimento dell'azione amministrativa regionale e relativo coordinamento".
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Ai sensi dell'art. 15, co. 2, del D.P.Reg. 16 giugno 1998, n. 12 lo scrivente acconsente sin d'ora all'accesso presso codesto Assessorato al presente parere da parte di eventuali soggetti richiedenti.
Si ricorda poi che, in conformità alla circolare presidenziale dell'8 settembre 1998, n. 16586/66.98.12 trascorsi 90 giorni dalla data di ricevimento del presente parere. senza che codesta Amministrazione ne comunichi la riservatezza, lo stesso potrà essere inserito nella banca dati "FONS".
