Oggetto: Agricoltura l.r. 19/1995. Progetto "Innovazione e valorizzazione della filiera vitivinicola". Stipula di contratti di collaborazione. L.r. 25/2008.
ASSESSORATO REGIONALE DELL'AGRICOLTURA E DELLE FORESTE.
Dipartimento regionale degli interventi strutturali.
PALERMO
1. Con la suindicata nota si chiede allo Scrivente di esprimersi in merito alla legittimità delle attività, svolte dal Dipartimento richiedente, per l'attuazione del progetto "Innovazione e valorizzazione della filiera vitivinicola" che prevede iniziative di ricerca e sperimentazione ed esercizio di attività rivolte a Cantine sociali ed imprese del settore.
Nel sottolineare di aver svolto tutte le procedure necessarie all'avvio del predetto progetto, si segnala specificamente:
a) che si è dato corso alla indizione di una selezione pubblica (con bando pubblicato nella GURS) per il conferimento di incarichi di collaborazione relativi ai profili professionali necessari alla realizzazione delle attività finalizzate all'attuazione del progetto;
b) che si è approvata la relativa graduatoria dei candidati idonei e non idonei;
c) che si è, infine, provveduto alla selezione delle cantine sociali e delle associazioni di produttori vitivinicoli siciliani stipulando gli accordi quadro con le cantine selezionate che hanno aderito al progetto.
Si sottolinea, altresì, che sono state reperite le risorse necessarie per l'attuazione del progetto per il quale è parere, il quale prevede "oltre ad un gruppo di lavoro formato da personale esperto del Dipartimento anche il coinvolgimento di tecnici esterni particolarmente esperti .....con i quali l'Amministrazione dovrà stipulare dei contratti di collaborazione della durata di due anni.".
Nell'evidenziare che sono state osservate le prescrizioni di cui al D.Lgs. 165/2001 e successive modificazioni, il Dipartimento richiedente chiede l'avviso dello Scrivente "sulla legittimità dell'atto di stipula dei contratti di collaborazione con i tecnici selezionati" tenuto conto delle "recenti disposizioni legislative e regolamentari volte a contenere la spesa pubblica per costi di personale".
2. In merito al quesito posto, va preliminarmente osservato che i compiti di questo Ufficio, quali indicati dall'art. 7 del D.Lgs.P.Reg. 28-2-1979 n. 70, recante il "Testo unico delle leggi sull'ordinamento del governo e dell'Amministrazione della Regione Siciliana." non includono "il controllo di legittimità" di atti adottati da organi regionali o da enti sottoposti a controllo e vigilanza della Regione e che l' attività consultiva allo stesso attribuita attiene all' "interpretazione dello Statuto e di norme legislative e regolamentari" esplicitamente individuate.
Tuttavia, in uno spirito di fattiva collaborazione ed allo scopo di assicurare un corretto e celere esercizio dell'azione amministrativa, si rileva quanto segue.
Com'è noto, la materia degli incarichi esterni da parte della pubblica amministrazione è stata negli ultimi anni oggetto di frequenti interventi da parte del legislatore, che, in attuazione di una politica più generale di contenimento della spesa pubblica, ha evidenziato un sostanziale disfavore nei confronti di alcune tipologie di spesa caratterizzate da elevata discrezionalità e aleatoria quantificazione della effettiva utilità ricevuta dall'amministrazione ed ha progressivamente introdotto restrizioni sempre più severe nell'utilizzo degli incarichi esterni, al fine di arginarne l'abuso.
Infatti, per fronteggiare il ricorso a professionalità esterne, ritenuto doppiamente dannoso sia per la creazione di spesa aggiuntiva, sia per il mancato utilizzo delle ordinarie strutture amministrative, il legislatore ha imposto, da un lato, rigidi criteri di fissazione dei limiti di spesa, e dall'altro, una rigorosa fissazione dei presupposti con una marcata procedimentalizzazione nonché, infine, specifiche ipotesi di responsabilità.
Già con la legge finanziaria per l'anno 2008 (art. 3, commi 76 e 79, legge 244/2007), il legislatore aveva voluto non solo contenere la spesa per incarichi per i motivi prima ricordati, ma anche ridisegnare il sistema di utilizzo del lavoro flessibile, restringendone ulteriormente i presupposti (vedi Circolare n. 2/2008, Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento della funzione pubblica) anche al fine di prevenire ab origine il sorgere di nuovi lavoratori precari, e di non vanificare le politiche di stabilizzazione del personale precario in atto.
Con gli ultimi interventi legislativi (per quanto qui interessa vedi art. 46 del D.L. 25.06.2008 n. 112, convertito in legge 6/8/2008 n. 133), sono state introdotte ulteriori e significative novità in ordine ai presupposti per il conferimento di contratti di collaborazione, che hanno però mitigato il progressivo innalzamento dei requisiti professionali, registrato nelle ultime formulazioni dell'art. 7 comma 6 del D.Lgs. n. 165/2001.
Tale ultimo intervento ha disposto che la specializzazione richiesta in capo agli esperti, pur sempre "particolare" e "comprovata", non debba necessariamente essere di tipo universitario, e dunque possa essere "anche"universitaria (Confr. comma 76 dell'art. 3 della l. 244/2007 e la riformulazione disposta dall'art. 46 del D.Lgs. 112/2008).
Si può, infatti, prescindere dal requisito della comprovata specializzazione universitaria in caso di stipulazione di contratti d'opera per attività che debbano essere svolte da professionisti iscritti in ordini o albi o con soggetti che operino nel campo dell'arte, dello spettacolo o dei mestieri artigianali, ferma restando la necessità di accertare la maturata esperienza nel settore.
Dal punto di vista oggettivo, è essenziale che si tratti di esigenze istituzionali specifiche, definite e temporanee, cui le pubbliche amministrazioni non possano fare fronte "con personale in servizio", il che comporta l'obbligo dell'accertamento da parte dell'ente interessato dell'impossibilità oggettiva di utilizzare le risorse umane disponibili al suo interno e, dunque, la riaffermazione della prevalenza del principio dell'efficiente e razionale organizzazione delle risorse umane disponibili nell'ambito dell'ufficio su quello dell'affidamento all'esterno di compiti e mansioni eseguibili dal personale già in forza al singolo ente (Cfr. ex multis: Corte dei Conti, Sezione regionale di controllo per la Calabria, delibera n. 183/2008).
Orbene, con riguardo al caso di specie, lo Scrivente non può fare a meno di segnalare la presumibile omissione della verifica relativa alla possibilità di affidare le attività dei progetti in argomento al personale dipendente e la conseguentemente incompletezza dei presupposti di legittimità stabiliti dal comma 6 dell'art. 7 del D.Lgs. 165/2001 (come modificato dalle disposizioni sopra richiamate) per il ricorso agli incarichi di collaborazione di cui si argomenta.
Non sembra, infatti, che tali elementi possano ritenersi desumibili dal generico richiamo (citato nella nota cui si risponde) all'ottemperanza delle prescrizioni di cui al D.Lgs. 165/2001, né sembra che la sussistenza del predetto presupposto sia constatabile nella documentazione allegata alla richiesta.
Conseguentemente, ove la verifica sia stata, come sembra, omessa il progetto non potrà legittimamente essere avviato e le relative procedure dovranno essere sospese fino al completo espletamento (attraverso appositi ed adeguati avvisi di partecipazione) delle procedure relative all'accertamento dell'impossibilità oggettiva di utilizzare le risorse umane disponibili al suo interno.
Resta inteso che dell'espletamento di tali procedure va data formale contezza nell'ambito dei successivi adempimenti.
E', infine, appena il caso di rammentare che lo Scrivente Ufficio si è già conformemente espresso su analoga questione (n.17749/80.11.09 del 10 novembre 2009), posta dallo stesso Dipartimento richiedente, evidenziando che "I principi guida elaborati dalla Corte dei Conti, (vedi, tra le altre, Corte dei Conti Sez. Giurisd. per il Veneto 3 novembre n. 1124/2003) fatti propri dal citato art. 7, comma 6, del D.L.vo 165/01, hanno individuato, infine, relativamente all'eventualità di danno erariale, i presupposti essenziali per il ricorso alle collaborazioni i quali possono essere così riassunti:
- L'oggetto della prestazione deve corrispondere alle competenze attribuite dall'ordinamento all'Amministrazione conferente e, altresì, corrispondere ad obiettivi e progetti specifici e determinati;
- L'Amministrazione deve avere preliminarmente accertato l'impossibilità oggettiva di utilizzare risorse umane disponibili al suo interno da verificare attraverso una reale ricognizione;
- L'esigenza deve essere di natura temporanea e richiedere prestazioni altamente qualificate;
- Devono essere preventivamente determinati durata, luogo, oggetto e compenso della collaborazione.
È evidente che i suddetti presupposti debbano tutti sussistere affinché l'incarico di collaborazione possa considerarsi legittimamente conferito ed il dirigente che ha provveduto al conferimento non incorra in ipotesi di responsabilità per danno erariale.".
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Ai sensi dell'art. 15, co. 2, del D.P.Reg. 16 giugno 1998, n. 12 lo scrivente acconsente sin d'ora all'accesso presso codesto Assessorato al presente parere da parte di eventuali soggetti richiedenti.
Si ricorda poi che, in conformità alla circolare presidenziale dell'8 settembre 1998, n. 16586/66.98.12 trascorsi 90 giorni dalla data di ricevimento del presente parere. senza che codesta Amministrazione ne comunichi la riservatezza, lo stesso potrà essere inserito nella banca dati "FONS".
