Pos.
1 Prot. N.11711 – 31.2010.11 Palermo, 21/04/2010
Oggetto:
Amministratori di enti locali. Indennità e gettoni di presenza ex l.r. 22/2008.
Emolumenti per presidenti e consiglieri circoscrizionali.
ASSESSORATO REGIONALE DELLE
AUTONOMIE LOCALI E DELLA FUNZIONE PUBBLICA.
Dipartimento regionale delle autonomie locali.
PALERMO
1. Con la suindicata nota codesto Dipartimento chiede allo Scrivente di
esprimersi in merito all’esatta interpretazione della legge regionale 16
dicembre 2008, n. 22, con particolare riferimento alla determinazione degli
emolumenti spettanti ai presidenti e ai consiglieri delle circoscrizioni.
Il Dipartimento richiedente, rammentando che l’art. 5 della l.r. 22/2008
ha modificato copiosamente la previgente disciplina delle indennità di
funzione e gettoni di presenza dei componenti degli organi degli enti locali
contenuta nell’art. 19 della l.r. 30/2000, pone uno specifico quesito in
merito all’applicazione del comma 5 dell’art. 19 della l.r. 30/2000, come
sostituito dalla lett. f) del comma 1 del precitato art. 5 della l.r. 22/08,
il quale dispone testualmente che “le indennità e i gettoni di presenza,
determinati ai sensi del comma 1, possono essere diminuiti con delibera rispettivamente
di giunta e di consiglio.”.
Nel rilevare che dalla data del 25 dicembre 2009 – data di entrata in
vigore della l.r. 22/2008 – “gli importi delle indennità e dei gettoni di
presenza dovrebbero essere ricondotti alla misura determinata con il regolamento
adottato con il D.P.Reg. 19/2001” codesto Dipartimento puntualizza che l’art. 5
della più volte citata l.r. 22/2008 ha dato luogo a notevoli perplessità
interpretative, sottolineando che la stessa disposizione “elimina, per
l’avvenire, la facoltà delle giunte e dei consigli comunali e provinciali di
disporre variazioni incrementali” ma che “nulla dispone circa gli incrementi
adottati prima della sua entrata in vigore …”.
Viene, tuttavia, riferito che a tal proposito la questione concernente gli
effetti della norma nei confronti degli incrementi deliberati dagli enti
anteriormente alla relativa entrata in vigore è stata risolta a seguito della
consultazione dello Scrivente (n. 14623/152.09.11 del 23 settembre 2009) ove si
afferma che “l’art. 5 della l.r. 22 del 2008 costituisce una norma a regime
che, in base ai principi generali che informano il nostro ordinamento, può
trovare applicazione solo per le delibere adottate successivamente alla sua
entrata in vigore….”.
Con riguardo all’odierna consultazione, che, sotto il profilo fattuale,
sembra avere riguardo alla rideterminazione degli emolumenti dei componenti
degli organi, effettuati dal comune di XXX in applicazione dell’art. 5 della
l.r. 22/2008, il Dipartimento richiedente rileva, altresì, che il
provvedimento dirigenziale con il quale il predetto ente locale ha ridotto “le
indennità di funzione e i compensi a gettone dei consiglieri comunali e
circoscrizionali, appare affetto dal vizio di nullità assoluta e insanabile.”
ed evidenzia che tale provvedimento “è stato emesso senza alcun potere, atteso
che si tratta di una competenza riservata per legge al consiglio comunale (e/o
alla giunta).”.
Sulle questioni riportate, allegando ampia documentazione, chiede il parere
dello Scrivente.
2. Al fine di una completa disamina dei problemi posti va, in via
preliminare, succintamente analizzato ed individuato l’ambito entro il quale
inquadrare le disposizioni di cui è questione, avendo
riguardo all’oggetto e alle finalità perseguite dal legislatore con la legge
regionale 22/2008, la quale nello stesso titolo fa un puntuale
riferimento all’adozione di “misure di contenimento della spesa pubblica”.
Ed invero, com’è noto (e come, peraltro, espresso anche nella precedente
consultazione citata dal Dipartimento richiedente) “il coordinamento della
finanza pubblica, cui fa riferimento l’art. 117, comma terzo, Cost., più che
una materia è una funzione spettante a livello nazionale e, quanto alla finanza
pubblica nel suo complesso, allo Stato” (Cfr: C. Cost. sent. n. 414/2004).
La giurisprudenza della Corte
Costituzionale è ormai costante nel ritenere che le norme statali che fissano
limiti alla spese sono espressione della finalità di coordinamento finanziario.
“Il legislatore statale può, dunque, legittimamente imporre alle Regioni
vincoli alla spesa corrente per assicurare l’equilibrio unitario della finanza
pubblica complessiva, in connessione con il perseguimento di obbiettivi
nazionali, condizionati anche da obblighi comunitari” (sentenza n. 237 del 2009).
La suprema Corte ha, inoltre, affermato che
le misure statali non devono prevedere in modo esaustivo strumenti o modalità
per il perseguimento dei suddetti obbiettivi, ma che ciò non esclude
nondimeno che il coordinamento incidente sulla spesa regionale possa porre i
principi ai quali la Regione deve ispirare la sua condotta finanziaria,
lasciando, poi, alla stessa Regione la statuizione delle regole di dettaglio
della condotta medesima (Cfr: C. Cost. sentt. n.414/2004 e n. 121/2007 cit.).
Ora, non pare dubbio che il legislatore regionale nell’esercizio della
propria autonomia normativa (e finanziaria) abbia, con la legge 22/2008,
provveduto ad adottare le misure necessarie al raggiungimento dell’obiettivo
del contenimento della spesa perseguito dalle disposizioni statali recate dalla
legge finanziaria 2008 (comma 32 bis dell’art. 2 della legge 27 dicembre 2007,
n. 244, come introdotto dal comma 4 bis dell’art. 40 del D.L. 31 dicembre 2007,
n. 248 aggiunto dalla legge di conversione 28 febbraio 2008, n. 31; vedi a tal
proposito: direttiva di codesto Dipartimento n. 12582 del 21 maggio 2008 ed il
parere dello Scrivente Ufficio n. 5641/61.08.11 del 25 marzo 2008 allegato alla
suddetta direttiva).
Circa la natura delle norme poste per i suddetti fini, e nella specie,
circa la natura e gli effetti dei commi 4 e 5 dell’art. 19 della l.r. 30/2000
come sostituiti dall’art. 5 della l.r. 22/2008 va riferito che il comma 4
costituisce norma di immediata applicazione nei confronti di tutti gli enti
locali della Regione mentre il comma 5 si configura come norma di applicazione
mediata ed eventuale .
In altri termini, il Legislatore regionale ha adottato le disposizioni che
ha ritenuto idonee alla partecipazione degli enti locali al necessario
raggiungimento degli obiettivi di risanamento della finanza pubblica regionale,
disponendo limiti inderogabili cui gli enti destinatari devono immediatamente
fare riferimento (comma 4) e rinviando, tuttavia, alle valutazioni ed alle
scelte politiche di gestione finanziaria dei singoli enti locali per le
eventuali ulteriori riduzioni (comma 5).
Tale interpretazione sembra trovare conforto anche con riferimento al dato
testuale rinvenibile nella formulazione dei commi 2, 4 e 5 dello stesso art. 19
della l.r. 30/2000, come sostituiti dall’art. 5 della l.r. 22/2008. In primo
luogo, Infatti, l’uso dei verbi “determina….nei limiti fissati dal
presente articolo…” (primo periodo del comma 2), “hanno diritto a percepire,
nei limiti fissati dal presente capo…” (primo periodo del comma 4), in
contrapposizione con il verbo “…possono essere diminuiti…” (comma 5),
induce a desumere che il Legislatore abbia voluto distinguere tra disposizioni
cogenti e inderogabili e disposizioni che facultano gli organi degli enti in
discorso.
In secondo luogo, secondo il noto brocardo, il Legislatore “ubi voluit
dixit et ubi noluit tacuit”; dunque, non stabilendo nulla in ordine
all’eventuale differimento dei relativi effetti, (come, invece, previsto in
altri casi),
l’interprete non può che ritenere le modifiche all’art. 19 della l.r. 30/2000
applicabili con la medesima decorrenza prevista per l’intera legge,
ferma restando, come già espresso nella precedente consultazione (e condiviso
dal Dipartimento richiedente), la validità degli incrementi adottati dagli enti
locali con deliberazione anteriore alla l.r. 22/2008, cui devono essere
riferite le riduzioni, da applicare sull’ammontare complessivo dei compensi
(comprensivo delle maggiorazioni) risultanti alla data di entrata in vigore
della medesima l.r. 22/2008.
Va, tuttavia, precisato che ove Il Dipartimento richiedente, nell’esercizio
della propria azione di vigilanza nei confronti degli enti locali,
verificasse una applicazione non univoca delle disposizioni di cui è questione
(anche al fine di evitare l’instaurarsi di onerosi contenziosi) potrà
chiedere all’Assessore competente di farsi promotore di un’iniziativa
legislativa chiarificatrice.
Per completezza espositiva sembra, comunque, doversi sottolineare, che,
ai sensi dell’art. 23 della l.r. 6/2009, il precitato comma 4 ha riguardo anche ai consiglieri circoscrizionali di comuni con popolazione non superiore ai
100.000 abitanti.
Con riferimento al generale sistema di determinazione delle indennità degli
amministratori degli enti locali, va precisato che lo stesso è disciplinato su
tre livelli normativi interdipendenti:
- art. 19 della l.r. 30/2000 che individua i destinatari e stabilisce i
criteri di articolazione delle indennità;
- D.P.Reg 19/2001 che stabilisce le misure base, nei limiti fissati
dall’art. 19 della l.r. 30/2000, i meccanismi di maggiorazione su base
demografica ed economico-finanziaria le parametrazioni percentuali e i criteri
per individuare la popolazione di riferimento;
- la disciplina a livello di singolo ente che specifica in concreto l’equo
ammontare delle indennità e dei gettoni di presenza.
Ora, se è indubbiamente vero che il più volte citato art. 19 della l.r.
30/2000 è stato oggetto di considerevoli modifiche da parte dell’art. 5 della
l.r. 22/2008, è altrettanto vero che le modifiche alla norma primaria (seppure
profondamente incidenti) non comportano de plano la tacita abrogazione
del relativo regolamento di esecuzione (come sembra che sia sostenuto nelle
note del Collegio dei Presidenti di Municipalità del comune di XXX, allegate
alla richiesta). E’, infatti, principio generale (di diretta interpretazione
dell’art. 4 delle Preleggi) quello secondo cui “l’abrogazione tacita di una
disposizione regolamentare ad opera di una norma legislativa successiva si
verifica quando tra i due precetti normativi vi sia un contrasto logico tale
da renderne inconcepibile la contemporanea vigenza” (Cfr. ex multis:
Cons.Stato, sent. 1 settembre 1986, n. 425). Ed ancora, sempre sul piano dei
principi generali si rileva che: “quando una legge seguita da un regolamento di
esecuzione viene sostituita da un’altra legge successiva, questa determina la
caducazione (per abrogazione indiretta) del regolamento solo quando ha un
contenuto incompatibile col regolamento stesso. In caso diverso, il regolamento
sopravvive alla legge in riferimento alla quale era stato emanato e deve
considerarsi quale disciplina esecutiva in vigore anche con riferimento alla
nuova legge” (Cfr. ex multis: Cass. sent. 5 febbraio 1975, n. n. 427).
Invero, nel caso di specie non sembra dubbio che l’attuale disciplina
legislativa risulti compatibile con il regolamento già in vigore, il quale
pertanto deve, a parere dello Scrivente, considerarsi esecutivo anche con
riferimento alla disciplina contenuta nell’art. 19 della l.r. 30/2000
modificato.
La norma primaria, infatti, dispone la riduzione dei compensi dei
componenti degli organi locali secondo un criterio di tetto massimo e di
percentuale rispetto alle misure previgenti. Tale sistema appare, dunque,
facilmente coordinabile con le disposizioni regolamentari e con gli importi
risultanti dalle tabelle di riferimento.
E, d’altra parte, lo stesso Legislatore avrebbe diversamente disposto ove
la rinnovata disciplina legislativa avesse ex se travolto l’impianto
regolamentare di determinazione delle misure delle indennità e dei gettoni di
presenza. Ne’ può ritenersi, inoltre, che l’applicazione delle disposizioni
primarie debba considerarsi sospesa, oltre che per i motivi appena esposti
anche per la natura della norma in questione che, quale correttivo finanziario,
mal si concilierebbe con eventuali applicazioni differite (sotto tale profilo
sembrano sostanzialmente condivisibili le osservazioni contenute nella nota
dell’Avvocatura del comune di XXX, allegata alla nota cui si risponde).
Dunque, sotto il profilo della compatibilità, non pare che sussistano
motivi per non ritenere applicabili (dalla data di entrata in vigore) le
disposizioni dell’art. 19 della l.r. 30/2000 come modificato dall’art. 5 della
l.r. 22/2008.
Circa le osservazioni del richiedente Dipartimento relative alla “nullità
assoluta e insanabile” del provvedimento dirigenziale con il quale il comune
di XXX ha rideterminato le indennità di funzione e il tetto massimo dei
compensi dei consiglieri comunali e circoscrizionali si esprimono le seguenti
considerazioni.
In via preliminare, si deve rammentare che l’assetto dei poteri all’interno
degli enti locali è incentrato su di una rigida ed effettiva separazione dei
rispettivi ruoli: da un lato i compiti di indirizzo, attribuiti al potere
politico; dall’altro, i poteri gestionali, appartenenti ai dirigenti.
Ed infatti, ai sensi dell’art. 107 del D.Lgs. 267/2000 e successive
modificazioni, spetta ai
dirigenti la direzione degli uffici e dei servizi secondo i criteri e le norme
dettati dagli statuti e dai regolamenti, sancendo l’inderogabilità del
principio per cui i poteri di indirizzo e di controllo politico-amministrativo
spettano agli organi di governo mentre la gestione amministrativa, finanziaria
e tecnica è attribuita ai dirigenti mediante autonomi poteri di spesa, di
organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo. Lo stesso art.
107 D.Lgs 267/2000 nell’includere una elencazione non tassativa, ma meramente
esemplificativa delle competenze dirigenziali, stabilisce che i dirigenti,
oltre a provvedere alla direzione degli uffici e dei servizi secondo i criteri
e le norme dettate dagli statuti e dai regolamenti, sono titolari esclusivi
dell’attività di amministrazione attiva concreta, da esercitarsi mediante
l’adozione di atti e provvedimenti amministrativi compresi quelli che impegnano
l’amministrazione verso l’esterno e l’esplicito riferimento ai “provvedimenti
amministrativi” vuole significare che i dirigenti sono titolari dell’attività
di gestione ed amministrazione attiva indipendentemente dalla tipologia e dal
regime giuridico degli atti attraverso cui l’attività gestionale si concreta
(provvedimenti amministrativi autoritativi ed unilaterali, atti di spesa, contratti,
atti di diritto privato e di diritto pubblico etc.).
Orbene, premesse le precedenti brevi considerazioni sulla figura del
dirigente e sull’autonomo ruolo decisionale e di responsabilità, collegato
anche al conseguimento dei risultati, alla traduzione in termini operativi
degli obiettivi individuati dagli organi dell’ente e all’efficienza della
gestione, deve mettersi in luce che l’attuale complessivo regime della
determinazione dei compensi degli organi degli enti locali, per come sopra
riassunto, potrebbe considerarsi, invero, “sterilizzato” dalla legislazione
statale e regionale succedutasi negli ultimi anni e posta in essere per
esigenze di coordinamento della finanza pubblica e di riduzione della spesa.
Conseguentemente, gli atti di (ri)determinazione dei detti compensi,
esecutivi di disposizioni legislative quali la disciplina ex l.r. 22/2008,
che non comportano scelte d'ordine politico e gestionale-contabile ma al
contrario, sostanzialmente, impongono la mera traduzione in termini operativi
di obiettivi già individuati dal legislatore hanno natura gestionale e, dunque,
sono di pertinenza dirigenziale.
Resta ferma, tuttavia, l’esclusiva competenza delle giunte e dei consigli
degli enti, nelle ipotesi di ulteriori riduzioni ex comma 5 dell’art.
19 della l.r. 30/2000 come modificato dall’art. 5 della l.r. 22/2008.
In conclusione, sembra che l’atto dirigenziale di rideterminazione delle
indennità di funzione e del tetto massimo dei gettoni di presenza dei
consiglieri, allegato alla richiesta, non abbia riguardo alle precitate ulteriori
riduzioni ex comma 5 e che si sia limitato alla mera applicazione di
disposizioni ritenute cogenti e inderogabili.
* * *
Ai sensi dell'art. 15, co. 2, del D.P.Reg.
16 giugno 1998, n. 12 lo scrivente acconsente sin d'ora all'accesso presso
codesto Assessorato al presente parere da parte di eventuali soggetti
richiedenti.
Si ricorda poi che, in conformità alla
circolare presidenziale dell'8 settembre 1998, n. 16586/66.98.12 trascorsi 90
giorni dalla data di ricevimento del presente parere. senza che codesta
Amministrazione ne comunichi la riservatezza, lo stesso potrà essere inserito
nella banca dati "FONS".