OGGETTO: ESA.- Delibera n. 1559/C.A. del 3.11.1992.- Esame di legittimità.
ASSESSORATO REGIONALE
AGRICOLTURA E FORESTE
Direzione interventi infrastrutturali
(Rif. nota n. 202/Gr. 3 del 22.2.2000)
P A L E R M O
1.- Con la nota emarginata, premesso che la deliberazione 3 dicembre 1992, n. 1558/C.A. dell'ESA - concernente l'inquadramento con effetti economici e giuridici nel profilo professionale di "Collaboratore amministrativo contabile, VII qualifica funzionale" di taluni dipendenti, immessi in servizio quali vincitori e/o idonei di un concorso pubblico a n. 5 posti di ragionieri in prova del ruolo contabile della carriera di concetto, VI qualifica funzionale, avendo gli stessi superato, con esito favorevole, il prescritto periodo di prova - non è stata trasmessa a codesto Assessorato, così come viceversa previsto dall'art. 22 della l.r. 21/1965, e considerato che talune organizzazioni sindacali ne contestano la legittimità, si chiede allo scrivente Ufficio di volere esprimere parere in merito, nonché "di conoscere il comportamento che dovrà tenere codesto Assessorato."
2.- Premesso che l'individuazione di modalità comportamentali cui deve attenersi l'Amministrazione esula dalle competenze ascritte allo scrivente, si ritiene, in uno spirito di fattiva collaborazione, di dare corso alla richiesta consulenza affrontando le problematiche giuridiche ad essa sottostanti.
3.- Le vigenti disposizioni in materia di controlli sulle deliberazioni adottate dagli organi amministrativi dell'ESA (art. 22, l.r. 10 agosto 1965, n. 21), così statuiscono:
"Tutte le deliberazioni del Consiglio d'amministrazione e del Comitato esecutivo, ad eccezione di quelle che impegnano il bilancio annuale dell'Ente per somme inferiori a lire 10 milioni, sono trasmesse in copia, entro 5 giorni, all'Assessore regionale per l'agricoltura e le foreste.
Le deliberazioni diventano esecutive se nel termine di 20 giorni dalla ricezione non vengono respinte dall'Assessorato."
Lo scrivente, interpretando la norma in questione, ha già avuto modo di osservare (cfr. nota n. 4263/52.88.11 del 29 aprile 1988, e nota n. 10030/259.95.11 del 4 novembre 1995, ambedue rese a codesto Assessorato) che la procedura dettata in via generale dalla riportata disposizione è destinata a trovare applicazione anche per le deliberazioni meramente esecutive e per quelle che non impegnano per nulla il bilancio dell'Ente.
Si è infatti ritenuto che l'esenzione dal controllo preventivo disposta in ordine alle delibere che impegnano il bilancio per somme inferiori a 10 milioni, non possa che costituire eccezione alla regola generale, e pertanto, alla luce dell'art. 14 delle "Disposizioni sulla legge in generale" approvate, in uno con il Codice civile, con R.D. 16 marzo 1942, n. 262, non possa procedersi ad alcuna applicazione analogica della relativa previsione.
Ribadita preliminarmente tale considerazione si osserva, in via generale, che la mancata sottoposizione di un provvedimento amministrativo al controllo preventivo non ne inficia la legittimità, bensì l'efficacia (cfr.: Consiglio di Stato, sez. V, sentenza 1272/1992).
L'atto di controllo, invero, costituendo un momento necessario del procedimento amministrativo, si pone come requisito di efficacia del relativo atto finale e conclusivo, nel senso che esso non influisce sulla perfezione del medesimo (già avvenuta con la conclusione della fase dispositiva) né sulla sua validità (che teoricamente può difettare nonostante l'esito favorevole del controllo), bensì esclusivamente sull'efficacia, consentendo, in particolare nell'ipotesi di controllo preventivo, la produzione degli effetti (cfr.: Virga, Diritto amministrativo, Atti e ricorsi, Giuffrè, Milano). L'atto inefficace, quindi, non può essere posto a fondamento di provvedimenti conseguenziali, che, qualora ciononostante siano assunti, risulterebbero "sine titulo".
Si osserva poi, per inciso, che il controllo sugli atti, che si esplica nelle tradizionali forme della vigilanza e della tutela, appare obiettivato ad una funzione di garanzia rispettivamente della legittimità (e cioè della conformità rispetto a determinate norme giuridiche) e della opportunità (ovvero della corrispondenza dell'atto al risultato che esso mira a conseguire); e considerato che l'ESA risulta sottoposto alla vigilanza e tutela di codesto Assessorato, il controllo da porre in essere avrebbe comportato un sindacato pieno sull'atto in questione.
Va inoltre rilevato che l'esercizio del controllo da parte dell'organo competente deve essere promosso dall'organo attivo, che, dopo l'emanazione dell'atto, deve adempiere a tutte le formalità necessarie a che il controllo possa concretamente esplicarsi. L'esercizio della funzione di controllo, quindi, (quantomeno per ciò che attiene al controlli sugli atti) è vincolata, nell'iniziativa, ad un impulso dell'organo attivo.
Conseguentemente, la violazione dei termini fissati per il relativo procedimento incide sulla responsabilità di chi ha commesso l'omissione, e non può, in ogni caso, determinare alcuna caducazione del potere di controllo; di contro, è opportuno ribadire, la cadenza temporale stabilita per l'effettuazione del controllo (i 20 giorni cioè assegnati all'Assessorato) appare assumere carattere tassativo, con il conseguente venire meno dello stesso potere di controllo decorso infruttuosamente detto termine.
Alla luce di quanto considerato, e ferma restando la responsabilità, contabile ed amministrativa, dei competenti organi per l'illegittima attuazione della delibera inefficace, si ribadisce, conformemente a quanto osservato nella precedente nota dello scrivente n. 18030/259.95.11 del 4 novembre 1995, che le irregolarità accertate assumono rilievo nelle valutazioni spettanti a codesto Assessorato nell'esercizio del potere di controllo sull'ESA alla medesima Amministrazione ascritto, e possono determinare conseguenze sul piano giuridico, nell'ambito della complessa rete di relazioni intrattenute, anche in relazione al previsto controllo sugli organi dell'Ente.
4.- Premesse tali osservazioni, sotto il profilo della legittimità della deliberazione in questione si osserva quanto segue.
Con la deliberazione n.966/C.A. del 16 novembre 1990 - a suo tempo positivamente riscontrata dall'Amministrazione, ed in esecuzione della quale, secondo quanto asserisce codesto Assessorato, e come in effetti sembrerebbe doversi desumersi dalle premesse della medesima, sarebbe stata adottata la deliberazione n. 1559/C.A. del 3 novembre 1992 - si è proceduto all'approvazione della tabella di corrispondenza tra le qualifiche del previgente ordinamento previste dai regolamento organici del personale impiegatizio ed operaio dell'Ente ed i profili professionali ai fini dell'inquadramento del personale medesimo nelle qualifiche funzionali e nei profili professionali in attuazione dell'art. 4, comma 8, della legge 11 luglio 1980, n. 312.
La richiamata deliberazione n.966/C.A. del 16 novembre 1990, attuativa dell'art. 4 della L. 11 luglio 1980, n. 312, rubricato "Primo inquadramento nelle qualifiche funzionali del personale in servizio al 1° gennaio 1978", appare, però, avere appunto riguardo esclusivamente al personale in servizio, mentre, con valenza generale, l'individuazione delle nuove qualifiche funzionali, in esecuzione del disposto dell'art. 3 della L. 312/1980, è stata posta in essere dalla deliberazione n. 965/C.A. di pari data.
Ed a tale ultimo atto, in sede di deliberazione n. 1559/1992, si sarebbe dovuto operare un riferimento, poiché l'inquadramento da operare riguardava in concreto personale assunto successivamente alla data alla quale risulta correlata l'operatività del primo inquadramento disciplinato dall'art. 4 della L.312/1980.
Né possibili estensioni del più favorevole inquadramento cui risulta beneficiario il personale in servizio, risultano dalla citata disposizione legislativa ammesse se non nei limiti dalla stessa norma individuati, e concernenti sostanzialmente il personale assunto in forza di concorsi banditi alla data di entrata in vigore della medesima legge.
Peraltro, come risulta dall'"Indice dei profili professionali ripartiti per qualifica identificati dalla Commissione paritetica ex articoli 3 e 10 della legge n. 312/1980", allegato alla citata deliberazione n.966/C.A., al profilo professionale di Ragioniere (identificato con il n. 48) corrisponde la VI qualifica funzionale, mentre è il profilo professionale di Collaboratore amministrativo contabile (n. 65) a rientrare nella VII qualifica funzionale.
E dunque, con una previsione classificatoria di carattere generale, destinata a trovare applicazione, a regime, per tutti gli inquadramenti del personale che non trovandosi in servizio non possa beneficiare della prima applicazione della norma, risulta puntualmente definita la collocazione del personale, nelle sue varie articolazioni, in relazione alle mansioni e funzioni ascritte.
L'unificazione disposta tra le qualifiche del previgente ordinamento di "ragioniere capo", "ragioniere principale" e "ragioniere" nell'unico profilo di inquadramento di "collaboratore amministrativo contabile", appare dunque avere una limitata rilevanza, producendo effetti soltanto in relazione al primo inquadramento di cui al già citato art. 4 della L. 312/1980.
Alla luce di quanto considerato, preso atto della sussistenza, nell'assetto retributivo-funzionale dell'ESA, di un preciso profilo professionale di "ragioniere", ricompreso nella VI qualifica funzionale, si ritiene che la deliberazione n. 1559/C.A., sotto il profilo della legittimità giuridica, non sia fondata presupponendo una indebita corrispondenza tra profili professionali diversi e disponendo, di conseguenza, un inquadramento più favorevole di quello spettante.
5.- A termini dell'art. 15, comma 2, del "Regolamento del diritto di accesso ai documenti dell'Amministrazione regionale", approvato con D.P.Reg. 16 giugno 1998, n. 12, lo scrivente comunica preventivamente di acconsentire all'accesso presso codesta Amministrazione al presente parere da parte di eventuali soggetti richiedenti.
Codesta Amministrazione vorrà a sua volta comunicare, entro novanta giorni dalla ricezione, l'eventuale possibilità che il parere stesso inerisca ad una lite, ovvero se intenda differirne l'accesso fino all'adozione di eventuali provvedimenti amministrativi cui la richiesta consulenza fosse preordinata. Decorso detto termine senza che sia pervenuta alcuna comunicazione in tal senso, si procederà, giusta delibera della Giunta regionale n. 229 dell'8 luglio 1998, all'inserimento del presente parere nella banca-dati "FoNS", ed alla conseguente diffusione.