OGGETTO: Beni pubblici.- Concessione e locazione.- Determinazione canone.
DIREZIONE REGIONALE
DEL PERSONALE E DEI SS.GG.
(Rif. nota n. 2020/Gr. IV del 28.3.2000)
P A L E R M O
1.- Con la nota emarginata - premesso che numerosi enti religiosi beneficiano, in forza di specifici provvedimenti di concessione, di immobili di proprietà regionale; che in seguito al rapporto instaurato i concessionari sono tenuti a pagare un canone nella misura stabilita della legge; che il relativo ammontare, secondo gli enti in questione, risulta eccessivamente gravoso - è stato chiesto l'avviso dello scrivente su di una questione afferente in particolare la determinazione dei canoni di concessione di immobili regionali destinati a Centri sociali.
In particolare viene chiesto il parere dell'Ufficio circa la possibile applicazione del disposto dell'art. 16 del D.L. 2 ottobre 1981, n. 546, relativo ai cosiddetti canoni minimi, per gli immobili destinati a pubbliche utilità.
2.- In relazione alla questione proposta appare opportuno preliminarmente rilevare, in via generale, che in materia di beni demaniali e patrimoniali regionali, non avendo la Regione provveduto a disciplinare organicamente la materia, trovano applicazione le vigenti disposizioni nazionali.
Premesso quanto sopra si osserva che nel caso in esame, trattandosi di concessione di beni demaniali in favore di enti religiosi, è destinato a trovare applicazione quanto disposto dalla legge 11 luglio 1986, n. 390, il cui art. 1, al primo comma specificamente statuisce che l'Amministrazione finanziaria statale (cui, ai sensi dell'art. 1, comma 1, R.D. 2440/1923, spetta l'amministrazione dei beni immobili dello Stato, mentre la competenza in materia, in ambito regionale, risulta ascritta, ex art. 7 T.U. delle leggi sull'ordinamento del Governo e dell'Amministrazione della Regione siciliana, alla Presidenza della Regione - Direzione del personale e dei servizi generali) può dare in concessione o locazione, per la durata di non oltre diciannove anni, beni immobili demaniali o patrimoniali agli enti o istituti dalla stessa legge indicati e con i previsti criteri e modalità.
Ai sensi del comma 7 dello stesso articolo le recate disposizioni si applicano anche "alle concessioni, a favore di ordini religiosi, di immobili statali che fanno parte del demanio artistico, storico o archeologico, anche ai fini della loro custodia, costituenti abbazie, certose o monasteri, per l'esercizio esclusivo di attività religiosa, di assistenza, di beneficenza o comunque connessa con le prescrizioni di regole monastiche."
Le concessioni in questione, ai sensi del richiamato comma 1 del medesimo articolo, sono "assentite e stipulate per un canone ricognitorio annuo non inferiore a lire centomila e non superiore al 10 per cento di quello determinato, sentito il competente ufficio tecnico erariale (n.d.r.: oggi Ufficio del territorio) sulla base dei valori in comune commercio."
Il successivo articolo 2 della stessa L. 390 del 1986, al comma 2, statuisce poi che con decreto del Ministro delle finanze (emanato in data 25 febbraio 1987) vengano stabiliti i criteri e le modalità per la concessione o la locazione di beni immobili demaniali o patrimoniali dello Stato in favore, tra l'altro, di enti ecclesiastici, civilmente riconosciuti, della Chiesa cattolica e delle altre confessioni religiose.
Il citato provvedimento ministeriale decreta, al punto 8, che per dette concessioni o locazioni debba essere applicato "un canone pari al dieci per cento di quello determinato dall'ufficio tecnico erariale sulla base dei valori locativi in comune commercio".
In forza della richiamata normativa emerge innanzitutto, con riferimento alle concessioni di beni immobili in favore di ordini religiosi o di enti ecclesiastici di cui è discorso, che detti provvedimenti sono assunti in forza di fondamenti giuridici distinti e sono soggetti ad una diversa disciplina, in particolare, in ordine ai criteri di determinazione del canone.
Ed invero, quanto disposto dall'articolo 1 della L. 390/1986, può trovare applicazione esclusivamente a favore di ordini religiosi, per le individuate, particolari, tipologie di beni demaniali, e sempre che i beni oggetto della concessione siano destinati alle attività puntualmente elencate e connesse alle prescrizioni di regole monastiche.
In detta ipotesi all'Amministrazione concedente residua un ampio margine discrezionale nella determinazione del canone ricognitorio, che, potendo oscillare tra il minimo edittale di £. 100.000, ed il massimo derivante dall'applicazione della percentuale del 10 per cento dei valori in comune commercio, potrà in concreto essere fissato tenendo conto anche della rilevanza pubblica delle perseguite finalità sociali.
Nell'ipotesi invece riguardata dall'art. 2 della stessa L. 390/1986, che concerne non soltanto gli ordini religiosi, bensì anche ogni altra tipologia di enti ecclesiastici, ed è destinato a trovare applicazione per tutti i beni immobili demaniali e patrimoniali a detti enti concessi per tutti i propri compiti e finalità istituzionali, appare imprescindibile, nella determinazione del canone, il rispetto del parametro fisso del 10 per cento di quello determinato sulla base dei valori locativi in comune commercio.
Si osserva inoltre che il rilievo circa l'eccessiva onerosità del canone così determinato appare assumere una rilevanza extragiuridica, non potendo l'Amministrazione che attenersi alle disposizioni che regolano e disciplinano le concessioni di beni demaniali e patrimoniali.
In ogni caso non ci esime dal rilevare che l'intera legge 390/1986 - norma di carattere eccezionale, applicabile quindi nella stretta osservanza delle individuate categorie di beni e di beneficiari - consente già il pagamento di "un canone di notevole favore rispetto ai valori di mercato, con conseguente riduzione delle entrate pubbliche che, altrimenti, in situazione di normale uso da parte di terzi, si sarebbero potute conseguire" (cfr. Consiglio di Stato, sez. III, 27 aprile 1993, n. 239).
Si osserva inoltre che l'individuazione dell'ammontare del canone non può essere rimessa all'arbitrio dell'Amministrazione concedente, ma costituisce invece applicazione di criteri prestabiliti da norme giuridiche (cfr. TAR Firenze, 18 marzo 1999, n. 210, in tema di canoni di concessione di beni del demanio marittimo).
Soltanto in assenza di specifiche norme - e nel caso in esame non si versa in tale ipotesi - l'Amministrazione potrà fissare il corrispettivo dovuto secondo la propria valutazione discrezionale, esercitando quindi un potere di scelta in ordine all'agire nell'osservanza dei precetti di logica e di imparzialità che impongono di non ispirarsi a criteri arbitrari nel processo volitivo.
Non applicabile nella fattispecie appare infine, ad avviso dello scrivente, quanto disposto dall'art. 16, comma 1, del D.L. 2 ottobre 1981, n. 546, convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1 della L. 1° dicembre 1981, n. 692. Ed invero tale disposizione - peraltro precedente rispetto alla citata L. 390/1986, che, peraltro, per quanto dalla stessa previsto, ha innovato ogni eventuale precedente disciplina - individua soltanto il canone minimo da corrispondere a fronte di concessioni demaniali, ma non esclude in alcun modo l'imposizione di canoni di ammontare superiore.
Ancora si osserva che detta norma, per espressa statuizione, è destinata a trovare applicazione soltanto in ordine a canoni per concessioni demaniali "non disciplinati da apposite disposizioni legislative"; ipotesi quindi affatto diversa dalla fattispecie rappresentata che trova invece nella suddetta L. 390 del 1986 la puntuale fonte normativa.
3.- Ad ogni buon fine, vertendo il presente parere su questioni connesse all'interpretazione di norme statali che richiedono una applicazione uniforme sull'intero territorio nazionale, si rimette alle valutazioni di codesta Amministrazione l'opportunità di acquisire, sulla problematica sottoposta allo scrivente, e qualora ciò sia ritenuto necessario, il competente avviso degli organi statali centrali.
4.- A termini dell'art. 15, comma 2, del "Regolamento del diritto di accesso ai documenti dell'Amministrazione regionale", approvato con D.P.Reg. 16 giugno 1998, n. 12, lo scrivente comunica preventivamente di acconsentire all'accesso presso codesta Amministrazione al presente parere da parte di eventuali soggetti richiedenti.
Codesta Amministrazione vorrà a sua volta comunicare, entro novanta giorni dalla ricezione, l'eventuale possibilità che il parere stesso inerisca ad una lite, ovvero se intenda differirne l'accesso fino all'adozione di eventuali provvedimenti amministrativi cui la richiesta consulenza fosse preordinata. Decorso detto termine senza che sia pervenuta alcuna comunicazione in tal senso, si procederà, giusta delibera della Giunta regionale n. 229 dell'8 luglio 1998, all'inserimento del presente parere nella banca-dati "FoNS", ed alla conseguente diffusione.