OGGETTO: Comune di XXXX - Costruzione centro esposizione e vendita prodotti agricoli. Ingegnere Capo - Affidamento incarico a funzionario dell'Ente appaltante - Retribuibilità. Quesito.
Assessorato Regionale
dell'Agricoltura e delle
Foreste
Direzione Interventi
Strutturali
PALERMO
1. Con la nota cui si risponde codesto Assessorato chiede l'avviso dello scrivente in ordine alla possibilità di autorizzare il Comune di XXXX al pagamento degli onorari d'Ingegnere Capo dei Lavori in oggetto indicati a tecnico dipendente dell'Ente Appaltante facendoli gravare sul finanziamento concesso con D.A. 525/92, ai sensi dell'art.6 L.r. 34/78.
2. In ordine al quesito suesposto, questo ufficio non può che ribadire l'orientamento già espresso nei pareri nn. 1752/259.97.11 del 22/7/97, n.23803/175.97.11 del 19/12/97, 24000/393.97.11, 24001/357.97.11, 24002/245.97.11 del 23.12.97, 2307/333.98.11 del 5.2.1999, relativi all'attività degli ingegneri capo dei lavori, in cui peraltro sono state condivise le considerazioni espresse in merito dall'Assessorato regionale dei Lavori Pubblici.
Tra i concetti fondamentali giova, in questa sede, richiamare quello relativo alla natura dell'attività dell'ingegnere capo dei lavori, la quale rientra nei compiti istituzionali della stazione appaltante in quanto intimamente connessa all'esecuzione di opere pubbliche, sicchè lo svolgimento da parte dei dipendenti di quest'ultima dei compiti di progettazione, direzione e sorveglianza dei lavori costituisce estrinsecazione del rapporto di pubblico impiego (cfr. TAR Lazio, III, 11.6.97, n.1291).
Il funzionario incaricato viene prescelto, quindi, ratione officii e non intuitu personae nell'esercizio di un potere discrezionale di scelta tra una pluralità di persone aventi la richiesta professionalità. Il dipendente, cioè, è preposto all'Ufficio di ingegnere capo dei lavori in virtù della sua posizione di funzionario dell'ente con la qualifica di ingegnere o architetto (cfr. Corte dei Conti, II, 8.3.91, n.139).
Altro principio desumibile dalla normativa vigente nel territorio regionale (R.D. 25 maggio 1895, n.350 e art.22, l.r. 29 aprile 1985, n.21, come modificato dalla l.r. 10/93) è quello secondo il quale tanto l'attività dell'ufficio di direzione dei lavori che quella dell'ingegnere capo degli stessi devono essere svolte di norma da funzionari dell'amministrazione committente e soltanto in casi espressamente disciplinati è ammesso il ricorso a professionisti esterni all'ente. Ne consegue che il rapporto che intercorre tra l'Amministrazione e l'ingegnere capo - funzionario della stessa - non può che essere un rapporto di lavoro dipendente.
I suddetti principi, relativi alla natura dell'attività dell'ingegnere capo dei lavori, sono stati di recente confermati dal Supremo organo di giustizia amministrativa, seppur con riferimento ad un ambito normativo, quello statale, diverso da quello vigente nel territorio regionale.
Al riguardo, infatti, il Consiglio di Stato - sia in sede consultiva (Comm. spec., par.20 marzo 1995, n.347/94, in Cons. Stato 1995, I, p.1759) che in sede giurisdizionale (sent. n.1027, sez.V, del 9.9.99, in Cons. Stato 1999, p.1340) - nel valutare la diversa natura della funzione di ingegnere Capo e di quelle di direttore dei lavori, - ha affermato che la distinzione tra le rispettive funzioni non rileva sotto il profilo quali-quantitativo, cioè sotto l'aspetto tecnico e professionale, "ma si ricollega esclusivamente al ruolo gerarchicamente sovraordinato che compete alla figura dell'ingegnere capo nell'ambito dell'ordinamento della P.A., ed alla correlativa esigenza che le decisioni di maggior rilevanza nell'organizzazione e conduzione dei lavori vengano assunte al più elevato livello di responsabilità dirigenziale, in forma di veri e propri provvedimenti amministrativi".
Da tale premessa, il supremo organo di Giustizia Amministrativa giunge alla conclusione che, ferma la possibilità di affidare a professionisti esterni i compiti inerenti alla direzione dei lavori ove questi esulino, per la loro complessità e rilevanza tecnico-economica, dai normali compiti istituzionali degli uffici tecnici dell'Amministrazione un'analoga possibilità non sussiste invece per le funzioni di "alta vigilanza" proprie dell'ingegnere capo, che rimangono sempre e comunque riservate in via esclusiva alla P. A.".
Ne discende, quale ulteriore conseguenza, che "i dirigenti cui spetta, in ragione del mandato ricevuto, il compito di emettere gli atti e provvedimenti in cui si sostanzia la suddetta funzione non hanno titolo ad alcuna speciale retribuzione, poichè si tratta di un mandato inerente all'ufficio ricoperto e alle funzioni gerarchiche di loro competenza" (cfr. anche Cons. Stato, sent. n.1111, sez.VI del 2.3.2000).
L'affermazione dei suddetti principi, conseguentemente, comporta, da un lato, per l'Amministrazione l'obbligo di impiegare in via prioritaria le proprie strutture e il proprio personale e, dall'altro, per il dipendente l'impossibilità di sottrarsi all'incarico o di subordinarlo ad un adeguato compenso in forza del "principio della omnicomprensività" che, alla stregua di una ormai consolidata giurisprudenza, importa il divieto di corrispondere compensi aggiuntivi allo stipendio per incombenze che rientrano nelle mansioni del dipendente e che sono concretamente ricollegabili alle attribuzioni dell'ente cui lo stesso è addetto (cfr., sul punto espressamente l'art.9, comma 4, l.r. 21/85 e successive modifiche e integrazioni).
Come quest'Ufficio ha già avuto modo di chiarire nel parere n.7816/75.99.11 del 15.4.99 il principio de quo, così inteso, risponde all'esigenza di uniformità di trattamento economico del personale e globalità di previsione della relativa spesa ed è diretto ad evitare arbitri e discrezionalità nella erogazione di compensi.
Esso non subisce deroghe per i dipendenti degli enti locali ai sensi dell'art. 31 del D. P. R. 25/6/83, n. 347 che nel disporre il divieto di corrispondere "ulteriori indennità, proventi o compensi, dovuti a qualsiasi titolo in connessione con i compiti istituzionali attribuiti a ciascun dipendente" non fa che confermare il principio secondo cui ogniqualvolta quest'ultimo svolga funzioni connesse con la qualifica e l'Ufficio ricoperti, non ha diritto ad alcun compenso extra ordinem (Corte dei Conti, II, 25/3/94, n. 104; Cons. Stato, V, 3/9/85, n. 280; Cons. Stato, V, 9/11/84, n° 852; TAR Valle d'Aosta, 19/12/88, n° 80).
E poichè - come detto - per lo svolgimento delle funzioni di ingegnere capo, il dipendente deve essere prescelto ratione officii, in relazione alla qualifica funzionale rivestita, non può che trovare applicazione il principio di omnicomprensività.
E' appena il caso di osservare, poi, che l'espletamento dell'incarico al di fuori dell'orario d'ufficio darà luogo al diritto a compenso per lavoro straordinario.
I principi enunciati - che in definitiva si sostanziano nel divieto di corrispondere compensi aggiuntivi allo stipendio per incombenze che rientrano nelle mansioni del dipendente e che sono concretamente ricollegabili alle attribuzioni dell'Ente cui lo stesso è addetto - oltre che trovare il conforto di un'ormai consolidata giurisprudenza, sono stati recentemente affermati anche dall'Autorità di vigilanza sui lavori pubblici nell'atto di regolazione sugli incarichi professionali a dipendenti pubblici dell'8 novembre 1999 (G.U.R.I. n.268 del 15.11.99).
Nel provvedimento si affronta la materia degli incarichi professionali presi in considerazione dalla legge 11 febbraio 1994, n.109 (progettazione, direzione dei lavori, collaudo, assistenza tecnica, ecc.) chiarendo che l'affidamento degli stessi a dipendenti delle amministrazioni a tempo pieno comporta soltanto il premio incentivante dell'1,5% e non dà diritto a compensi aggiuntivi, trattandosi di "un'attività che ratione officii, rientra nella modalità di svolgimento del rapporto di pubblico impiego e non può essere considerata in alcun modo di libera professione".
Giova infine osservare che l'art.7, comma 5, della L.r. 21/85, come modificato dall'art.60, L.r. 10/93, - secondo cui "Gli onorari per le funzioni di ingegnere capo dei lavori vengono corrisposti in misura pari al 10 per cento dell'aliquota della Tabella A della legge 2 marzo 1949, n.143, e successive modifiche ed integrazioni - non costituisce deroga ai principi suesposti limitandosi solo a quantificare il compenso spettante per le funzioni di Ingegnere capo, ove le stesse venissero affidate (ricorrendo le condizioni ex art.22, L.r. 21/85) ad un privato professionista o ad un dipendente di altro ente.
Dalle superiori considerazioni consegue che, nel caso in esame, al dipendente, dirigente del settore territorio ed Urbanistica dell'Ente appaltante (Comune di XXXX), non può essere corrisposto alcun compenso per l'incarico di ingegnere capo, atteso che - si ribadisce - le funzioni connesse, costituendo esplicazione di compiti istituzionali, non sono suscettibili di remunerazione aggiuntiva, rispetto alle omnicomprensive competenze percepite in relazione alla qualifica rivestita nell'Ente stesso.
Si ricorda poi che, in conformità alla circolare presidenziale dell'8 settembre 1998, n. 16586/66.98.12 trascorsi 90 giorni dalla data di ricevimento del presente parere senza che codesta Amministrazione ne comunichi la riservatezza, lo stesso potrà essere inserito nella banca dati "FONS".