OGGETTO: Atti compiuti dopo la scadenza del periodo di prorogatio dei Consigli di Amministrazione dei Convitti Nazionali "XXXX" di YYYY e "KKKK" di JJJJ. Ratifica da parte dei commissari ad acta successivamente nominati.
Assessorato regionale dei
beni culturali ed ambientali
e della pubblica istruzione
Direzione regionale
istruzione
PALERMO
1. Con la nota suindicata viene chiesto il parere dello scrivente circa le possibilità che gli atti dei consigli di amministrazione dei Convitti Nazionali "XXXX" di YYYY e "KKKK" di JJJJ, - già prorogati in forza delle disposizioni di cui all'art.1 della l.r. 22/95 - adottati successivamente alla prorogatio e quindi nulli ai sensi dell'art.6 della L. 444/94 possano essere ratificati da commissari ad acta da nominare per il compimento degli atti indifferibili ed urgenti.
In particolare viene chiesto se i nominandi commissari ad acta possano compiere, oltre agli atti indifferibili ed urgenti indicati espressamente nel decreto di nomina, anche la ratifica degli atti compiuti dai Consigli di Amministrazione nel periodo successivo alla prorogatio e precedente la loro nomina.
Nel caso in cui ciò non fosse possibile codesto Assessorato chiede quali altri strumenti giuridici adottare per sanare tali atti e con quale decorrenza.
2. Relativamente alla questione prospettata si osserva che l'art.1 della l.r. 28 marzo 1995, n.22, recante "Norme sulla proroga degli organi amministrativi e sulle procedure per la nomina di competenza regionale", prevede espressamente che "Le disposizioni del d.l. 16 maggio 1994, n.293 convertito con modificazioni nella legge 15 luglio 1994, n.444 si applicano, con le modifiche ed integrazioni previste dalla presente legge, agli organi di amministrazione attiva, consultiva e di controllo della Regione, nonchè degli enti pubblici da essa dipendenti o comunque sottoposti a tutela, controllo e vigilanza, e delle persone giuridiche a prevalente partecipazione pubblica, alla nomina dei cui organi concorrono la Regione o altri dei suddetti enti pubblici, fatta eccezione per gli organi elettivi della Regione, delle province e dei comuni e per gli organi per i quali la nomina di componenti è di competenza dell'Assemblea regionale".
In particolare la normativa succitata all'art.3, 1 comma, prevede che gli organi non ricostituiti nel termine di durata per ciascuno di essi previsto sono prorogati per non più di 45 giorni decorrenti dalla scadenza del termine medesimo e che, (comma 2) nel periodo di prorogatio, gli organi stessi possono adottare esclusivamente gli atti di ordinaria amministrazione nonchè gli atti urgenti ed indifferibili, con indicazione specifica dei motivi di urgenza ed indifferibilità. Prevede, altresì, - all'art.6 - espressamente la decadenza degli organi non ricostituiti entro il termine massimo di proroga con conseguente sanzione di nullità degli atti adottati dagli organi decaduti. Il comma 3 dell'art.3 succitato sancisce altresì che "gli atti non rientranti tra quelli indicati nel comma 2, adottati nel periodo di proroga, sono nulli" .
Premesso che la disciplina generale sulla proroga, come disciplinata dalla l.r. n.22/95, riguarda solamente gli organi di gestione ordinaria, si osserva che, laddove non fosse possibile procedere tempestivamente alla rinnovazione degli organi di gestione ordinaria, al fine di assicurare la continuità dell'azione amministrativa, gli Assessori regionali per i singoli rami di amministrazione di propria competenza devono nominare Commissari ad acta per il disbrigo degli affari urgenti ed indifferibili, in tal senso motivando nel merito (Deliberazione di Giunta regionale di Governo n.2550 del 26 luglio 1995).
In proposito si osserva che il commissario ad acta rientra tra gli organi straordinari degli enti pubblici, cui si ricorre come rimedio dell'inefficienza, della temporanea mancanza, dell'inattività o dell'irregolarità di condotta degli organi ordinari. La sua funzione peraltro è ridotta al compimento di un singolo o singoli atti, espressamente indicati nel decreto di nomina, che possono essere atti di ordinaria o di straordinaria amministrazione e comunque tutti gli "atti indifferibili ed urgenti".
Ciò premesso, lo Scrivente in ordine al quesito posto - che, invero, esula dalle attribuzioni demantategli normativamente che postulano l'esame di una fattispecie collegata alla interpretazione di una norma di diritto positivo - non può che esprimere il proprio avviso in termini generali, e cioè alla stregua dei comuni principi relativi alle specie di invalidità dell'atto giuridico.
L'atto invalido affetto da un vizio di legittimità può essere oggetto di sanatoria in applicazione del generale principio di conservazione dei valori giuridici (cfr. tra gli altri Foligno e Fragola), in quanto, a seguito di un riesame dell'atto ad opera dell'autorità stessa che lo ha emanato, può essere riscontrato un vizio di cui appaia possibile ed opportuna l'eliminazione mantenendo in vita l'atto, conformemente al pubblico interesse.
Diversa è la qualificazione giuridica della sanatoria anche se la differenziazione riguarda il nomen iuris. Taluni autori (Virga, Santaniello, Foligno) parlano di convalescenza, in cui far rientrare la convalida e la ratifica, altri considerano la convalida istituto generale riconducendovi la ratifica e la sanatoria (tra gli altri Zanobini e Scotto), ma la gran parte della dottrina (Romano, Sandulli) ritiene che nella categoria più ampia della sanatoria rientrino la convalida e la ratifica.
Di questo avviso è pure la giurisprudenza (Consiglio di Stato, A.P., 26.2.1964, n.6), che ha stabilito che gli atti amministrativi viziati "possono essere sanati o mediante convalida, che si ha allorquando l'autorità a ciò competente dichiari di conoscere il vizio dell'atto e di volerlo correggere, o mediante sanatoria in senso stretto, nella quale il sopravvenire di fatti nuovi e diversi elimina o rende inoperante il motivo di invalidità".
Con riguardo alla fattispecie in esame, si osserva che la ratifica è un atto di convalida, che, secondo la prevalente dottrina si ha allorquando l'Autorità che ha emanato l'atto, o, se questo è viziato da incompetenza, l'Autorità che sarebbe stata competente ad emanarlo, dichiari di riconoscere i vizi dell'atto stesso e di volerli eliminare.
La ratifica opera con effetto ex tunc ed in ciò consiste la pratica utilità della sanatoria; l'atto invalido, se pur illegittimo, persegue ab initio il suo scopo, mentre un nuovo atto potrebbe avere solo effetti ex nunc (cfr. Lucifredi).
Peraltro la ratifica trova il suo presupposto in una situazione di necessità e d'urgenza, nella previsione che un diverso soggetto si sostituisca a quello ordinariamente competente, e che questo intervenga, successivamente, con un atto di ratifica.
Per completezza di esposizione si osserva che concorde dottrina e giurisprudenza è favorevole alla conservazione degli atti giuridici riconoscendo agli organi titolari del potere di amministrazione attiva la potestà discrezionale di valutare la situazione determinatasi per effetto dell'emanazione di atti viziati, di giudicare la convenienza derivante dall'eventuale mantenimento in vita di tali atti e di rimediare al vizio riscontrato mediante atti di ratifica e di sanatoria (TAR Campania sez. I 30.12.94 n.312/94).
Ciò premesso, si ritiene tuttavia che nel caso di specie la sanatoria degli atti invalidi incontra il limite di non potersi riferire agli atti nulli, ma soltanto a quelli annullabili.
Pertanto si ritiene che il Commissario ad acta non possa ratificare, nè tanto meno in alcun modo sanare gli atti dei consigli di amministrazione decaduti, proprio perchè nulli in forza di precise disposizioni di legge.
Sembra, invero, che il Commissario, in virtù del potere sostitutivo, possa esercitare le funzioni amministrative proprie dei consigli di amministrazione in relazione agli atti espressamente indicati nel decreto di nomina da parte di codesto Assessorato, che potrà valutare, nell'ambito della discrezionalità allo stesso spettante in materia, l'opportunità di una eventuale reitera nella forma e nella sostanza degli atti nulli, qualora questi, pur se viziati, hanno prodotti effetti volti alla realizzazione delle finalità proprie dei convitti nazionali di cui al 1° comma dell'art.203 del D.Lgs. 297/94 ("curare l'educazione e lo sviluppo intellettuale e fisico dei giovani che vi sono accolti") o, comunque alla soddisfazione del pubblico interesse.
Nei termini suesposti il parere dello scrivente
Ai sensi dell'art. 15, co. 2, del D.P.Reg. 16 giugno 1998, n. 12 lo
scrivente acconsente sin d'ora all'accesso presso codesto Assessorato al presente parere da parte di eventuali soggetti richiedenti.
Si ricorda inoltre che, in conformità alla circolare presidenziale dell'8 settembre 1998, n. 16586/66.98.12 trascorsi 90 giorni dalla data di ricevimento del presente parere senza che codesta Amministrazione ne comunichi la riservatezza, lo stesso potrà essere inserito nella banca dati "FONS".