Gruppo XIV Prot.__________/89.2001.11

OGGETTO: Obbligazioni e contratti.- Fideiussione.- Oggetto e limiti dell'intervento.- L.r. n. 37/1978.


ASSESSORATO REGIONALE
BILANCIO E FINANZE
Dipartimento bilancio e tesoro
(Rif. nota n.7654/Gr.12° del 12.3.2001)
P A L E R M O


1.- Con la nota in riferimento codesto Assessorato chiede l'avviso dello scrivente in merito a talune problematiche sorte a seguito di due richieste di intervento da parte dell'YYYY per fideiussioni prestate dall'Amministrazione regionale in favore del predetto Istituto a garanzia dell'adempimento delle obbligazioni di due cooperative giovanili per finanziamenti agevolati concessi - ai sensi della legge regionale 18 agosto 1978, n.37 - mediante utilizzo di fondi assegnati dalla Regione all'Istituto regionale per il credito alla cooperazione.
Più in particolare si chiede il parere di questo Ufficio in ordine:
a) alla validità ed efficacia dell'obbligazione fideiussoria de qua, alla sua eventuale nullità per mancanza di causa, a norma dell'art.1418 c.c., ovvero alla sua estinzione per confusione, ai sensi dell'art.1253 c.c.;
b) ai limiti quantitativi dell'eventuale intervento fideiussorio;
c) alla opportunità - nel caso di obbligazione valida ed efficace - di procedere all'intervento in garanzia o piuttosto di "disporre l'imputazione della perdita direttamente sul fondo di rotazione, tenuto conto che con l'art.12, comma 3, della l.r. n.5/98, il legislatore ha concesso all'YYYY questa possibilità".
Viene al riguardo precisato che la questione relativa alla validità dell'obbligazione di cui si discute è stata sollevata dall'YYYY che - avendo, a richiesta di codesto Assessorato, classificato nel proprio bilancio i fondi regionali utilizzati per detti finanziamenti come "fondi di terzi in amministrazione" - ha avanzato, nell'ambito delle due richieste di intervento, la tesi della sostanziale unicità tra soggetto garante e garantito, e conseguentemente ipotizzando la nullità dell'obbligazione fideiussoria per mancanza di causa.

2.- In ordine alle problematiche proposte si osserva che la fideiussione - ai sensi dell'art. 1936 c.c. - è un'obbligazione di natura accessoria che presuppone l'obbligazione principale del debitore ed intercorre fra fideiussore e creditore; sua causa, o funzione economico-sociale, è quella di garantire l'adempimento dell'obbligazione altrui.
A scopo illustrativo ed a chiarimento dei rapporti in ordine ai quali sono insorte le problematiche in esame, si evidenzia che, nell'ambito delle fideiussioni prestate ai sensi dell'art.10, comma 3, della legge regionale 18 agosto 1978, n.37 - per le quali appunto sono state avanzate le due richieste di intervento di che trattasi - soggetto creditore è l'YYYY, soggetto debitore (principale) è la cooperativa beneficiaria, soggetto fideiussore (debitore secondario) è l'Amministrazione regionale, causa del rapporto fideiussorio è quella di garantire all'Istituto suddetto l'adempimento dell'obbligazione della ditta beneficiaria del finanziamento agevolato, oggetto della prestazione fideiussoria è l'adempimento del debito della ditta.
Sebbene i finanziamenti agevolati concessi dall'YYYY alle ditte beneficiarie siano stati erogati utilizzando fondi assegnati dalla Regione Siciliana all'Istituto - che li gestisce per conto della stessa, e che dovrebbero essere reintegrati attraverso i rientri dei finanziamenti concessi - creditore e fideiussore risultano invero entità giuridicamente distinte, poiché il rapporto principale cui l'obbligazione fideiussoria è accessoria ha come parte, in senso formale e sostanziale, l'YYYY e non la Regione.
Tale ultima circostanza a parere dello scrivente Ufficio induce ad escludere da un lato l'estinzione dell'obbligazione fideiussoria per confusione e dall'altro la nullità della stessa per mancanza di causa.
Mentre, infatti, il presupposto fondamentale della confusione come richiamato dall'art.1253 c.c. è costituito dalla riunione nella stessa persona delle qualità di creditore e di debitore, nel caso de quo titolare della situazione giuridica attiva rimane l'YYYY (creditore) e titolare della situazione giuridica passiva l'Amministrazione regionale (debitore nella qualità di fideiussore) e pertanto non si verifica la riunione di credito e debito in un solo soggetto ma permane il dualismo soggettivo del rapporto obbligatorio impedendone l'effetto estintivo che invece si realizzerebbe nel caso di rapporto divenuto unisoggettivo.
Si evidenzia inoltre a tal proposito - senza entrare nel merito della qualificazione giuridica dei fondi di che trattasi quali fondi di terzi in amministrazione, ipotesi che appare prefigurare la costituzione di un deposito irregolare, comportante, come è noto (art. 1782 c.c.) l'acquisto della proprietà da parte del depositario - che presupposto fondamentale della confusione è il verificarsi di un fatto giuridico che determini la riunione in un unico soggetto della titolarità (attiva e passiva) di posizioni inizialmente imputate a soggetti distinti, mentre, nel caso in esame, sin dall'origine del rapporto obbligatorio i fondi in questione, pur regionali, erano attribuiti per ogni finalità gestionale all'Istituto.
Né sembra che l'obbligazione fideiussoria in discorso possa ritenersi inficiata da nullità per mancanza di causa, atteso che detta obbligazione, sia nel momento della sua prestazione che in quello della sua esecuzione, garantisce nei confronti del creditore (e quindi nei confronti di altro soggetto) la prestazione del debitore.

Attesa la presupposta validità ed efficacia della fideiussione prestata dalla Regione siciliana, la cui obbligazione assunta costituisce vincolo inderogabile cui si è tenuti anche contro la propria volontà, non ci si esime tuttavia dal rilevare la necessità che codesta Amministrazione riscontri concretamente, in relazione alle singole fideiussioni prestate e per le quali è ora chiamata in garanzia, il mancato verificarsi della decadenza disposta dall'art. 1957 c.c., che impone al creditore l'onere di perentoria osservanza di un termine di rigore nel proporre le sue istanze contro il debitore principale.
Al riguardo si osserva che il vincolo fideiussorio permane dopo la scadenza dell'obbligazione principale per sei mesi, termine entro il quale a norma dell'art.1957, comma 1, c.c., a pena di decadenza il creditore deve proporre le sue istanze contro il debitore e diligentemente continuarle. Il termine di sei mesi è - ai sensi del comma terzo dello stesso articolo - ridotto a due mesi nel caso in cui il fideiussore con apposita clausola abbia limitato la fideiussione allo stesso termine dell'obbligazione principale. Tale clausola ad avviso dello scrivente ufficio potrebbe riconoscersi nel disposto dell'art. 2 del decreto n. 79310 del 1982 (allegato alla richiesta di parere) di concessione della garanzia sussidiaria per il debito della cooperativa " xxxx;" che limita espressamente la durata della garanzia regionale allo stesso termine dell'obbligazione della cooperativa beneficiaria stabilendo che la garanzia medesima ".... andrà comunque a scadere sotto la data di pagamento dell'ultima rata dovuta".
Si osserva inoltre che nel caso di obbligazione ad esecuzione periodica il termine de quo, com'è noto anche a codesto Assessorato per averlo questo Ufficio ribadito in altri precedenti pareri, decorre dalla scadenza delle singole prestazioni che hanno carattere autonomo (Cass., 23 maggio 1980, n. 3411); e a tal fine non rilevano le proroghe facoltativamente concesse dal creditore e non consentite dal fideiussore (Cass., 11 gennaio 1983, n.183).
Secondo quanto ritenuto pacificamente dalla giurisprudenza, la disciplina codicistica riconosce l'effetto impeditivo della decadenza del diritto all'adempimento dell'obbligazione fideiussoria, non ad un semplice atto stragiudiziale e tanto meno ad una missiva con la quale venga richiesto al debitore l'adempimento della sua obbligazione, ma ad una apposita istanza giudiziale, quale mezzo di tutela processuale del diritto di credito in via di cognizione o di esecuzione (Cass., sez.III, 14.7.1994, n.6604); a titolo esemplificativo, ed in relazione a risultanze giurisprudenziali, si rappresenta che risultano quindi inidonei ai fini di che trattasi, i semplici atti stragiudiziali, le denunce o querele presentate in sede penale, i ricorsi per accertamento tecnico preventivo (Cass., sez.II, 14.1.1997, n.283).
E' necessario pertanto che il creditore inizi una causa di cognizione o esecutiva nei confronti del debitore principale e prosegua l'azione promossa fino al compimento degli atti esecutivi occorrenti per la realizzazione dell'obbligazione principale.
In conseguenza delle esposte considerazioni, e con riferimento alla cooperativa " xxxx;", si rappresenta che l'avvenuta sospensione delle azioni per il recupero coattivo del credito vantato nelle more dell'istruttoria dell'istanza per il ripianamento delle passività avanzata dalla ditta medesima ai sensi della legge regionale n.24 del 1986 (quale risulta dagli atti a corredo della richiesta di parere) appare avere determinato l'estinzione dell'obbligazione a norma dell'art.1957 c.c..
Si osserva ancora, per completezza che, come peraltro già evidenziato nella nota di codesto Assessorato n. 3564 del 31.3.1998 diretta all'Istituto in questione, ogni qualvolta viene avanzata richiesta di intervento fideiussorio, dovrà, da parte dell'Istituto creditore, essere trasmesso un dettagliato rapporto dal quale si rilevi per ogni singola rata scaduta l'importo, la data di scadenza e gli interessi maturati unitamente alla documentazione relativa alle istanze giudiziali proposte ed agli esiti finali delle stesse.

Con riferimento ai limiti dell'eventuale intervento fideiussorio si evidenzia che stante il carattere accessorio della obbligazione fideiussoria rispetto all'obbligazione principale la prestazione dovuta dal fideiussore si determina avuto riguardo alla prestazione dovuta dal debitore principale.
A norma dell'art. 1942 c.c., infatti, "salvo patto contrario, la fideiussione si estende a tutti gli accessori del debito principale, nonché alle spese per la denunzia al fideiussore della causa promossa contro il debitore principale e alle spese successive".
Nel rilevare che la dizione spese successive appare di notevole ampiezza e tale comunque da ricomprendere anche le spese processuali si osserva che la Corte di Cassazione (sez. III, 3 ottobre 1997, n. 9679) si è espressa nel senso che, per ritenere il debito del fideiussore esteso agli interessi - che rientrano appunto fra gli accessori del debito principale - "non occorre alcun accertamento delle concrete condizioni in cui la fideiussione sia stata prestata, tale accertamento presentandosi come necessario solo quando sia allegata l'esistenza del patto contrario previsto nello stesso art. 1942 c.c.".
L'importo indicato nei decreti di concessione di garanzia regionale nei casi de quibus risulterà, pertanto, superato per effetto del cumulo del saldo passivo con gli interessi maturati sulle somme erogate e con le altre spese accessorie. Né sembra allo scrivente - al di là della dizione utilizzata nei decreti in discorso - che nell'ambito dei suddetti provvedimenti concessori si possa individuare alcuna pattuizione che legittimamente limiti la fideiussione prestata ad una parte soltanto del debito garantito.

Con riferimento infine al richiesto avviso in merito all'opportunità di procedere all'intervento in garanzia o alternativamente far gravare le eventuali perdite subite dall'YYYY sul fondo di rotazione - secondo quanto disposto dall'art.12, comma 3, della legge regionale n.5/1998, si rileva in via generale che esula dalla competenza ascritta a questo Ufficio la valutazione nel merito dell'azione amministrativa, tenuto conto che l'attività consultiva si esplica attraverso l'emissione di pareri sull'interpretazione dello statuto e di norme legislative e regolamentari.
Al riguardo, si osserva però che l'art.12 suindicato autorizza l'YYYY - senza invero in alcun modo prevedere limiti e portata di tale facoltà - a far gravare tali perdite sul fondo in questione, ma non esime l'Amministrazione regionale dall'adempimento della prestazione dell'obbligazione fideiussoria precedentemente accordata.
Con riferimento a tale ultima disposizione non si può fare a meno di rilevare che la formulazione di tale ipotesi autorizzativa potrebbe in sede di applicazione produrre effetti distorsivi rispetto alle finalità della normativa di settore; onde potrebbe essere interesse dell'Amministrazione regionale ed in particolare dell'Assessorato cui è attribuita la vigilanza sull'YYYY unitamente all'Assessorato del bilancio e delle finanze emanare apposite direttive a garanzia della corretta gestione del denaro pubblico.
Non ci si esime a tal proposito dal rilevare come sia in ogni caso imputabile alla responsabilità dell'YYYY, quale soggetto gestore di risorse pubbliche, ogni eventuale violazione dei canoni di diligenza, e delle regole di prudenza, che in materia di esercizio dell'attività creditizia, sono richieste al fine di ridurre il rischio dell'insolvenza del debitore. Si osserva, peraltro che, in sostanziale applicazione di tale principio la Corte di Cassazione (Sez. I, sent. 3362 del 18 luglio 1989) ha finanche ritenuto esclusa l'operatività della garanzia fideiussoria non soltanto quando la banca abbia agito con il proposito di recare pregiudizio ma anche qualora abbia violato, omettendo controlli e cautele, l'obbligo di ciascun contraente di salvaguardare gli interessi degli altri nei limiti in cui ciò non comporti un apprezzabile sacrificio a proprio carico.

3.- A termini dell'art. 15, comma 2, del "Regolamento del diritto di accesso ai documenti dell'Amministrazione regionale", approvato con D.P.Reg. 16 giugno 1998, n. 12, lo scrivente comunica preventivamente di acconsentire all'accesso presso codesta Amministrazione al presente parere da parte di eventuali soggetti richiedenti.
Codesta Amministrazione vorrà a sua volta comunicare, entro novanta giorni dalla ricezione, l'eventuale possibilità che il parere stesso inerisca ad una lite, ovvero se intenda differirne l'accesso fino all'adozione di eventuali provvedimenti amministrativi cui la richiesta consulenza fosse preordinata. Decorso detto termine senza che sia pervenuta alcuna comunicazione in tal senso, si procederà, giusta delibera della Giunta regionale n. 229 dell'8 luglio 1998, all'inserimento del presente parere nella banca-dati "FoNS", ed alla conseguente diffusione.