Gruppo XIV Prot._______________/139.2001.11


OGGETTO: Regione siciliana.- L.r. 15 maggio 2000, n. 10.- Organizzazione amministrativa.- Ambiti di competenza.- Fattispecie.


ASSESSORATO REGIONALE
BILANCIO E FINANZE
Dipartimento bilancio e tesoro
(Rif. nota n. 12513/Gr. 12° del 23.4.2001)

e, p.c. SEGRETERIA GENERALE

L O R O S E D I


1.- Con la nota emarginata, premesso che la l.r. 15 maggio 2000, n. 10, ha sancito la netta separazione tra potere politico ed attività burocratica, e che svariate norme regionali in materia di finanziamento agevolato prevedono un intervento della Regione in qualità di fidejussore, si chiede l'avviso dello scrivente circa l'ascrivibilità all'ambito di competenza dirigenziale degli atti e dei provvedimenti in materia di garanzia regionale, ricomprendo in detta tipologia non soltanto i provvedimenti di concessione ma anche gli atti ad essi connessi, quali revoche, annullamenti, riduzioni ed attivazioni delle fidejussioni medesime.
Si chiede inoltre di conoscere se le convenzioni da stipularsi in adempimento a talune disposizioni regionali tra l'Amministrazione regionale ed i soggetti finanziatori al fine di determinare le condizioni per l'attivazione delle garanzie, possano qualificarsi quali atti gestionali ovvero siano, in buona sostanza, riconducibili alla funzione di indirizzo politico amministrativo riservata agli organi politici.
Infine si chiede di individuare il soggetto legittimato ad adottare il provvedimento di approvazione di una convenzione già stipulata dall'Assessore per il bilancio e le finanze pro- tempore.

2.- Ai fini della soluzione delle problematiche proposte occorre rilevare che - in forza dei principi desumibili dalle disposizioni recate dall'art. 2 della legge 23 ottobre 1992, n. 421, espressamente qualificati norme fondamentali di riforma economico-sociale, e di cui la l.r. 15 maggio 2000, n. 10 costituisce attuazione nell'ambito della Regione siciliana - sussiste un principio di ripartizione dei poteri all'interno delle pubbliche amministrazioni, con la conseguente separazione tra i compiti di direzione politica e quelli di direzione amministrativa.
L'attribuzione di poteri gestionali all'apparato burocratico risulta connotata dal carattere dell'esclusività, restando preclusa al potere politico ogni determinazione ulteriore rispetto a quelle ricomprese nell'esercizio della funzione di indirizzo politico-amministrativo, ed in particolare l'adozione degli atti e dei provvedimenti amministrativi; funzione quest'ultima testualmente ricompresa tra le attribuzioni dei dirigenti e la cui imputazione non può essere derogata se non con specifica disposizione legislativa.
Da tali brevi considerazioni emerge la regola generale secondo cui sono riconducibili alla funzione dirigenziale non soltanto i provvedimenti meramente gestionali, bensì tutta l'attività di amministrazione concreta che si estrinseca nell'adozione di atti e provvedimenti, con rilevanza esterna, necessari per la realizzazione operativa delle politiche pubbliche, mentre restano riservati agli organi di governo gli atti di responsabilità politica, tra i quali appaiono da identificare essenzialmente i poteri di indirizzo e di verifica dei risultati.

E pertanto la concessione di garanzie fidejussorie da parte della Regione - in forza di specifiche disposizioni essenzialmente finalizzate a facilitare l'accesso al credito da parte dei beneficiari di svariate normative regionali di settore che, in mancanza di tale ulteriore intervento, non potrebbero accedere alle previste agevolazioni in quanto sconterebbero l'indisponibilità degli istituti di credito di assumere a proprio carico tutti i rischi conseguenti ad eventuali inadempimenti - appare rientrare tra le funzioni gestionali ascritte ai dirigenti, essendo peraltro agli stessi attribuita la competenza, in via generale, a deliberare e stipulare i contratti, ivi compresi dunque quelli attraverso cui l'obbligazione fidejussoria si costituisce.
Non si ritiene invero legittimo - in quanto contrastante con i principi imperativi sanciti dal legislatore, nazionale e regionale, in materia - imputare agli organi di governo la concessione delle garanzie in questione, costituenti attuazione amministrativa di specifiche normative, soggetta al più, qualora non risulti già dalla legge delimitato l'ambito di discrezionalità esercitabile, alle direttive ed agli indirizzi di carattere generale da adottarsi da parte dei suddetti organi politici.
E, conseguentemente, attribuita alla competenza dirigenziale risulta ovviamente l'adozione di ogni atto e provvedimento teleologicamente derivante dal provvedimento di concessione della garanzia, quali gli atti di riforma, modifica ed attivazione cui nella richiesta di parere codesta Amministrazione fa esplicito cenno.

Parimenti riconducibili nell'ambito degli atti di gestione appaiono le convenzioni da stipularsi con gli istituti di credito per l'attuazione delle normative che prevedono la concessione di garanzie fidejussorie; ed invero non sembra che in tale sede possano esprimersi quelle scelte di grande rilievo, sia a livello giuridico che economico, tali da ricondurre l'attività in questione alla funzione di indirizzo politico amministrativo riservata agli organi di governo; in altre parole, le stesse non appaiono comportare scelte strategiche o di pianificazione, né configurare direttive generali o esplicitazione degli obiettivi dell'azione amministrativa, né ancora identificare priorità operative sulle quali nessuna determinazione dovrebbe essere rimessa alla controparte, ma si ritiene che dovrebbero limitarsi a regolare modalità e tempistiche dei rapporti che a seguito della concessione delle garanzie vengono ad instaurarsi con i creditori .

In relazione all'ultimo quesito si osserva che la sussistenza di un formale ed autonomo atto di approvazione dei contratti della pubblica amministrazione costituisce un essenziale momento di controllo interno e consente all'amministrazione di esercitare una serie di poteri quali l'annullamento, la revoca o la riforma che non potrebbero essere attivati con riferimento al solo documento contrattuale; ed anche dopo l'entrata in vigore delle norme che delineano i nuovi assetti dei poteri nell'ambito della pubblica amministrazione sussiste la necessità che i contratti, dopo la stipula, siano formalmente soggetti ad approvazione.
La relativa funzione rientra tra quelle ascritte ai dirigenti, in quanto l'approvazione in questione si sostanzia, a tutti gli effetti, in un atto formalmente e sostanzialmente amministrativo. Ed a nulla appare rilevare la circostanza che il contratto da approvare sia già stato stipulato da uno degli organi di vertice politico dell'Amministrazione (si presume legittimamente, in forza di un potere allo stesso spettante alla data di conclusione dell'atto medesimo), poiché l'atto di approvazione, alla luce del riparto funzionale legislativamente disposto, non essendo connotato da responsabilità di direzione politica, è, sotto un profilo oggettivo, ascrivibile tra le funzioni dirigenziali.

3.- A termini dell'art. 15, comma 2, del "Regolamento del diritto di accesso ai documenti dell'Amministrazione regionale", approvato con D.P.Reg. 16 giugno 1998, n. 12, lo scrivente comunica preventivamente di acconsentire all'accesso presso codesta Amministrazione al presente parere da parte di eventuali soggetti richiedenti.
Codesta Amministrazione vorrà a sua volta comunicare, entro novanta giorni dalla ricezione, l'eventuale possibilità che il parere stesso inerisca ad una lite, ovvero se intenda differirne l'accesso fino all'adozione di eventuali provvedimenti amministrativi cui la richiesta consulenza fosse preordinata. Decorso detto termine senza che sia pervenuta alcuna comunicazione in tal senso, si procederà, giusta delibera della Giunta regionale n. 229 dell'8 luglio 1998, all'inserimento del presente parere nella banca-dati "FoNS", ed alla conseguente diffusione.