Pos. IV 111.2003.11

OGGETTO: Regione siciliana.- Organizzazione amministrativa.-
Ripartizione di funzioni.- Attività ispettiva.

SEGRETERIA GENERALE
(Rif. nota n. 1645-B-6/Servizio 1°
del 23.4.2003)

S E D E

1.- Con la nota emarginata, premesso che l'articolo 2, lett. p) del Testo unico approvato con D.P.Reg. 28 febbraio 1979, n. 70, attribuisce al Presidente della Regione la potestà di disporre, ove motivi di eccezionale gravità lo rendano necessario, ispezioni straordinarie in aggiunta ai normali controlli demandati agli Assessori sull'attività e sul funzionamento dei consigli comunali e provinciali e degli organi di amministrazione di enti, istituti, aziende e fondi regionali o comunque sottoposti al controllo della Regione, e rilevata la difficoltà - attesa la avvenuta contrattualizzazione del rapporto - di indurre i dirigenti regionali ad espletare la conseguente attività, si chiede se la funzione ispettiva in discorso possa essere espletata affidando l'incarico "a personale del comparto appartenente alla categoria D od anche alla C", a prescindere dal mancato conferimento degli incarichi per le posizioni organizzative di cui all'ordinamento professionale del personale regionale.
Inoltre, considerato che funzioni ispettive erano per altro verso previste dalla l.r. 23 marzo 1971, n. 7, in riferimento ad articolazioni e strutture non più esistenti, in quanto superate dalla nuova organizzazione amministrativa disposta in dipendenza della l.r. 15 maggio 2000, n. 10, si chiede l'avviso dell'Ufficio circa la avvenuta caducazione di tutte le previsioni - e specificamente dell'istituto dei rappresentanti degli utenti di cui all'art. 3, ultimo comma, della l.r. 7/1971 - non più coerenti con il nuovo impianto.
Infine, allo scopo di ottemperare alle disposizioni di legge attraverso corrette procedure si chiede di conoscere se il potere ispettivo sopra enunziato competa più al Presidente della Regione, e in ipotesi, quale sia l'esatta estensione di esso.

2.- In ordine alla complessa problematica proposta si ritiene, preliminarmente, necessario identificare la tipologia di attività in ordine alla quale si pongono le problematiche in discorso, al fine sia di connotarla sotto il profilo giuridico - quale potestà autonoma o inerente a specifiche funzioni o posizioni organizzative - sia di procedere alla relativa imputazione.
A tal proposito si osserva, in via generale, che le ispezioni amministrative costituiscono esercizio di competenza amministrativa; esse si concretano in complessi di atti ed operazioni, ordinati secondo serie procedimentali (rigide o meno), compiuti allo scopo di acquisire la conoscenza di fatti o comportamenti rilevanti per la pubblica amministrazione ed utilizzabili, quale presupposto, per atti e provvedimenti autonomi (cfr. Guido Landi, voce Ispezioni ed inchieste amministrative, in Enciclopedia giuridica Treccani).
La potestà ispettiva può ritenersi strumentale ed inerente a tutti i tipi di attività, nel senso che ogni potere, nel suo esercizio, può avvalersi di ispezioni per il perseguimento delle proprie finalità.
Le ispezioni amministrative, tuttavia, vanno distinte da altre acquisizioni di scienza o conoscenza, in quanto risultano connotate dal carattere autoritativo in esse insito; esse invero costituiscono esercizio di una potestà atta ad incidere su situazioni soggettive giuridicamente tutelate (cfr. Stelio Valentini, voce Ispezione - Diritto amministrativo, in Enciclopedia del diritto).
La relativa funzione, anche al fine di evitare straripamenti di competenze ed indebite ingerenze in ambiti e sfere di autonomia altrui, non può che essere esercitata nel rispetto del principio di legalità.
Non è dato individuare, tuttavia, un unico fondamento del legittimo esercizio della funzione ispettiva, potendo la stessa invero ricondursi ad una specifica attività (o funzione) di cui costituisce esplicazione e momento essenziale, ad un rapporto (o posizione) organizzatorio di sovraordinazione che impone la vigilanza nei confronti dei subordinati, ed infine ad una norma legislativa che espressamente la preveda e ne fissi modalità e limiti.
In tutte le indicate ipotesi, invero, è da ritenersi sussistente il sostanziale rispetto del richiamato principio di legalità, in quanto, nelle diverse fattispecie, e con l'ampiezza e tipicità di volta in volta configurata, le ispezioni vengono a costituire manifestazione di una potestà puntualmente individuata dal diritto positivo.

Ciò, in via generale, rilevato, si osserva, in particolare, che nella fattispecie prevista dall'articolo 2, lett. p), del Testo unico approvato con D.P.Reg. 28 febbraio 1979, n. 70, il sancito potere ispettivo appare correlato alla potestà di scioglimento degli stessi organi che la precedente lett. o) dello stesso articolo attribuisce al Presidente della Regione.
Ed invero le risultanze della funzione ispettiva in discorso - che si concreta in ispezioni straordinarie, da disporre ove motivi di eccezionale gravità lo rendano necessario, in aggiunta ai normali controlli demandati agli Assessori sull'attività e sul funzionamento dei consigli comunali e provinciali e degli organi di amministrazione di enti, istituti, aziende e fondi regionali o comunque sottoposti al controllo della Regione - appaiono, in via di principio, astrattamente idonee a dare causa all'esercizio di quel controllo sostitutivo-repressivo, in cui appunto lo scioglimento dei riguardati organi di ordinaria amministrazione si sostanzia.
La rimozione in discorso, invero, configura una misura straordinaria di carattere sanzionatorio, che ha come destinatario l'organo collegiale nel suo complesso, in ragione di una presunta inidoneità ad amministrare la cosa pubblica.
L'adozione di detta misura - ancorchè non esentata dall'osservanza del canone di congruità argomentativa - postula apprezzamenti che si riferiscono a principi essenziali per la convivenza civile, ed incide su valori costituzionalmente tutelati; essa appare frutto di un apprezzamento latamente discrezionale da porre in un contesto in cui la promozione delle autonomie ed il diritto degli eletti a svolgere il munus loro affidato hanno sicuro rilievo costituzionale ed impone un delicato giudizio in ordine alla concreta compatibilità della medesima con i principi e valori anzidetti. In ragione di ciò configura uno degli atti che rientrano nella funzione di indirizzo politico-amministrativo ascritta agli Organi di governo (cfr. Consiglio di Stato, Adunanza generale, parere n. 9/1999).
Ed in considerazione delle possibili refluenze e delle certe correlazioni della riguardata attività ispettiva con l'attribuito potere di scioglimento degli indicati organi, nonché tenendo conto della ingerenza di carattere eccezionale in ambiti riservati alle autonomie locali ed a enti pur diversi ma altrettanto autonomi sotto il profilo istituzionale che l'esercizio della indicata funzione amministrativa di vigilanza comporta, è da ritenere indubbia la permanenza del potere ispettivo in discorso in capo al Presidente della Regione, che appunto in tal modo può acquisire quelle conoscenze atte a supportare l'eventuale misura sanzionatoria dello scioglimento.
In conseguenza della individuata relazione risulta altresì definito l'ambito della attribuita potestà, che appare invero assai ampio, essendo le previste ispezioni destinate a verificare l'ordinato funzionamento ed il regolare andamento degli organi indicati, nonché ad esplicarsi sull'intera attività dagli stessi organi posta in essere al fine di verificare la esatta osservanza delle leggi e dei regolamenti e la rispondenza alle ipotesi prefissate dalle norme.

L'imputazione al Presidente della Regione della funzione in questione - in ragione della connotazione della stessa come attinente alle scelte di fondo dell'azione amministrativa discrezionale - determina che il relativo esercizio venga espletato per il tramite degli uffici di diretta collaborazione, istituiti dall'articolo 4, comma 6, della l.r. 15 maggio 2000, n. 10, e disciplinati (nell'organizzazione, nelle competenze e nella composizione) con l'apposito regolamento emanato con decreto presidenziale 10 maggio 2001, n. 8, di cui appunto gli Organi di direzione politica si avvalgono per l'esercizio delle funzioni di indirizzo politico-amministrativo, oltreché per la collaborazione all'attività politica.

Si osserva, per completezza, che oltre all'individuato potere ispettivo appare residuare al Presidente della Regione - e nell'ambito del ramo di amministrazione cui è preposto ad ogni Assessore - quel generale potere ispettivo conseguente alla posizione ricoperta. In particolare, attesa la competenza ascritta ai vertici politici in ordine alla verifica della "rispondenza dei risultati dell'attività amministrativa e della gestione agli indirizzi impartiti" (cfr. art. 2, comma 1, l.r. 10/2000), è da ritenere che, nell'ambito e con le modalità proprie dell'attività di valutazione e controllo strategico, possano espletarsi analisi, approfondimenti e riscontri tipici della funzione ispettiva.
Ancora, per inciso, si rassegna in via generale che la richiamata potestà ispettiva riconosciuta in capo agli organi di indirizzo politico-amministrativo, non appare escludere l'imputabilità a codesta Segreteria generale di un generale potere di ispezione correlato alle funzioni alla stessa ascritte in tema di organizzazione amministrativa generale. Ed invero il potere di emanare direttive generali per lo svolgimento dell'azione amministrativa regionale e la relativo funzione di coordinamento, così come pure la funzione di vigilanza sull'attuazione delle deliberazioni della Giunta regionale e degli ordini del giorno approvati dall'Assemblea regionale, concernenti l'attività amministrativa, comportano la necessità di acquisire, in via autonoma, anche se con modalità collaborative atte a non ledere l'autonomia gestionale delle diverse articolazioni organizzative in cui si articola l'Amministrazione regionale, e soprattutto i poteri dei diversi dirigenti preposti alle varie strutture, conoscenze e cognizioni tali da poter supportare l'esercizio delle complesse competenze attribuite.

Per ciò che attiene alla questione dell'individuazione delle categorie di personale cui affidare incarichi ispettivi, si osserva preliminarmente che le "funzioni ispettive" sono puntualmente riguardate dall'articolo 9, comma 6, della l.r. 15 maggio 2000, n. 10, tra quelle ascrivibili ai dirigenti.
Ed atteso che, presumibilmente in tutti, o, comunque, in molteplici, atti bilaterali di conferimento dell'incarico dirigenziale è dato rinvenire, tra le funzioni assegnate, una generica attività di collaborazione con i vertici di riferimento al fine dell'espletamento della attività istituzionale, si ritiene che - ad eccezione delle ipotesi in cui una puntuale ed esaustiva elencazione di compiti e poteri non lasci spazio a possibili integrazioni od esplicitazioni - ben possa in concreto affidarsi a dirigenti il compito di eseguire le disposte ispezioni.
Si osserva inoltre che, in ragione delle competenze ascrivibili alle categorie in cui, ai sensi del nuovo ordinamento professionale risulta classificato il personale della Regione siciliana, quali appaiono desumibili dalle declaratorie che descrivono l'insieme dei requisiti necessari per lo svolgimento delle pertinenti mansioni e dai profili descrittivi del contenuto professionale delle attribuzioni proprie delle diverse categorie, è da ritenere, in via generale, che l'attività ispettiva possa essere svolta sia da dipendenti classificati nella categoria D che da quelli della categoria C.
Ed invero è da tenere in considerazione la circostanza che l'oggetto dell'ispezione può essere assai disparato, potendo concernere uno stato di fatto o l'andamento di un ufficio, l'osservanza di modalità tecniche e di precetti giuridici o la tenuta di libri e registri. Conseguentemente varie appaiono le tecniche di analisi da adottarsi e le competenze che il soggetto che espleta l'ispezione deve possedere per assolvere il compito ascritto. E dunque è in relazione alla complessità ed alla natura degli atti ispettivi da compiersi che appaiono in concreto da identificare, in relazione alla professionalità propria della qualifica rivestita, i dipendenti cui affidare l'incarico ispettivo.
A conferma della possibile attribuzione della attività ispettiva a personale delle categorie D e C, si osserva - riprendendo la considerazione a tal proposito formulata dalla richiedente Segreteria Generale - che l'art. 7 dell'ordinamento professionale del personale della Regione siciliana e degli enti di cui all'art. 1 della l.r. n. 10/2000, recepito con decreto presidenziale 22 giugno 2001, n. 10, testualmente prevede che lo svolgimento di attività ... ispettive possa in via ordinaria essere imputato a specifiche posizioni di lavoro da assegnarsi a dipendenti classificati nelle indicate categorie ed inquadrati in individuate posizioni economiche.
La mancata attivazione, per svariate motivazioni, delle disposizioni che disciplinano l'area delle posizioni organizzative e che regolano le modalità per il conferimento degli incarichi in questione, per la valutazione delle attività svolte e per la remunerazione delle relative posizioni di lavoro, non sembra ostare in modo assoluto all'affidamento, caso per caso, di specifici compiti ispettivi al personale in discorso. Ed invero, la mancata istituzione delle citate posizioni organizzative - con l'ovvio e conseguente mancato conferimento dei relativi incarichi - appare escludere semplicemente l'imputazione a regime di un ambito di competenza ad una apposita struttura operativa, ma non la possibilità che il personale astrattamente idoneo allo svolgimento di determinati compiti venga incaricato dei medesimi.
Diversamente opinando potrebbe rimanere scoperto, in attesa di una futura (ed incerta) articolazione di strutture amministrative, l'espletamento di talune attività amministrative, per loro natura da svolgersi dal personale del comparto, non avendo connotazioni gestionali dirigenziali che ne consentano l'imputazione a dirigenti.

Infine, in ordine alla problematica proposta circa la caducazione di talune previsioni normative, si osserva che, allo scopo di accertarne la vigenza, occorre procedere ad un puntuale esame delle specifiche disposizioni.
In particolare, in ordine all'istituto dei rappresentanti degli utenti, previsto dall'art. 3, ultimo comma, della l.r. 23 marzo 1971, n. 7, - e, per quanto informalmente risulta allo scrivente, mai attivato in maniera organica ed omogenea nei diversi rami dell'Amministrazione regionale - si osserva che lo stesso appare doversi ritenere superato dalla successiva regolamentazione intervenuta, da un lato, in ordine alla strutturazione organizzativa dell'apparato amministrativo regionale, e, dall'altro, dalla intervenuta disciplina in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi.
Specificamente inoltre la l.r. 23 maggio 1994, n. 7, recante "Norme per la tutela dei consumatori e degli utenti.", ha compiutamente ed organicamente disciplinato la materia, sancendo gli obiettivi da perseguire in un'ottica di promozione del ruolo economico e sociale dei cittadini in qualità di consumatori ed utenti di beni e servizi di godimento individuale e collettivo e del loro diritto ad operare e ad associarsi per la salvaguardia e la tutela della loro condizione (cfr.: art. 1. Principi generali), ed istituendo, allo scopo il Consiglio regionale dei consumatori e degli utenti, organo consultivo, di iniziativa, controllo e impulso, cui sono attribuiti puntuali compiti operativi.
Pertanto è da ritenere che le norme recate in materia dai commi 4 e 5 dell'art. 3 della l.r. 7/1971, siano da considerarsi abrogate per successiva regolamentazione della intera materia.

3.- A termini dell'art. 15, comma 2, del "Regolamento del diritto di accesso ai documenti dell'Amministrazione regionale", approvato con D.P.Reg. 16 giugno 1998, n. 12, lo scrivente comunica preventivamente di acconsentire all'accesso presso codesta Amministrazione al presente parere da parte di eventuali soggetti richiedenti.
Codesta Amministrazione vorrà a sua volta comunicare, entro novanta giorni dalla ricezione, l'eventuale possibilità che il parere stesso inerisca ad una lite, ovvero se intenda differirne l'accesso fino all'adozione di eventuali provvedimenti amministrativi cui la richiesta consulenza fosse preordinata. Decorso detto termine senza che sia pervenuta alcuna comunicazione in tal senso, si procederà, giusta delibera della Giunta regionale n. 229 dell'8 luglio 1998, all'inserimento del presente parere nella banca-dati "FoNS", ed alla conseguente diffusione.