Pos. IV 119.2003.11

OGGETTO: Programmazione.- Accordo di Programma Quadro Energia.- Individuazione soggetti proponenti.

DIPARTIMENTO REGIONALE
PROGRAMMAZIONE
Servizio interventi infrastrutturali
(Rif. nota n. 1563 dell'8.5.2003)

P A L E R M O

1.- Con la nota emarginata, dopo aver rappresentato che nell'ambito della attività posta in essere in Fase di ricognizione progettuale relativa all'Accordo di Programma Quadro (APQ) Energia, e specificamente nel definire le Modalità di attuazione delle linee di intervento, si è sancito che Soggetti proponenti i singoli interventi possano essere i seguenti: "Amministrazione regionale; enti locali territoriali; enti pubblici; enti, aziende e istituti dipendenti o sottoposti a vigilanza da parte dell'amministrazione regionale, provinciale o comunale", si chiede l'avviso dello scrivente circa la individuazione della tipologia di soggetti definiti con l'espressione "dipendenti o sottoposti a vigilanza da parte dell'Amministrazione regionale, provinciale o comunale" utilizzata al fine di limitare la platea dei proponenti.
Allo scopo, codesto Dipartimento trasmette in copia le richieste di informazioni integrative ritenute necessarie per valutare la titolarità del requisito in discorso, formulate dall'Amministrazione a taluni proponenti, e le note di riscontro di taluni dei soggetti interessati.

2. Osserva in primo luogo lo scrivente che la competenza allo stesso ascritta - per quanto qui rileva - è limitata ad una attività consulenziale di ordine legale, vertente in particolare sull'interpretazione dello Statuto e di norme legislative e regolamentari.
Risulta di contro precluso, in ragione tra l'altro della differenziazione delle strutture organizzative in cui risulta articolata l'amministrazione regionale e della relativa autonomia gestionale attribuita ai dirigenti alle stesse preposti, l'esercizio di attività di amministrazione attiva, ancorché di tipo istruttorio, che costituirebbe duplicazione e darebbe luogo a sovrapposizione; parimenti estraneo alle competenze dello scrivente appare l'esame di specifici atti amministrativi, la cui interpretazione, peraltro, pur nel rispetto delle determinazioni oggettivate, andrebbe in primo luogo posta in essere dal soggetto redigente gli atti medesimi.
Non si procede, pertanto, al puntuale esame della documentazione allegata, e pur tuttavia, in uno spirito di fattiva collaborazione ed allo scopo di assicurare un corretto e celere esercizio dell'azione amministrativa, non ci si esime dal rendere il proprio avviso, in via generale, in ordine alla problematica proposta circa l'individuazione della categoria di soggetti caratterizzati da dipendenza o sottoposizione a vigilanza, in modo che codesto Dipartimento - se lo ritiene - possa procedere ad una applicazione alle singole fattispecie dei principi estrapolabili dalla resa consulenza.

In via generale, dunque, si osserva che la nozione di dipendenza identifica la situazione di strumentalità strutturale e organizzativa di un ente nei confronti di un altro - connotato, correlativamente, di supremazia - che implica l'esercizio di una serie di poteri di ingerenza nei confronti dell'ente subordinato (o dipendente).
Il relativo rapporto risulta dunque caratterizzato dalla sovraordinazione di un ente su di un altro; regime da cui deriva, tra l'altro, una potestà di direzione. Quest'ultima si traduce in una funzione di propulsione ed indirizzo, e si estrinseca, in particolare, in una serie di atti (direttive) che non implicano una mera esecuzione ma una attuazione in termini compatibili con le caratteristiche proprie (tecniche e giuridiche) delle attività da porre in essere (Giampaolo Rossi, voce Ente pubblico, in Enciclopedia giuridica Treccani).
La subordinazione dunque - lasciando la possibilità di scegliere le modalità attraverso cui conseguire gli obiettivi prefissati - implica il rispetto da parte dell'ente sovraordinato di un ambito di autonomia dell'ente subordinato al quale è riconosciuta una autonomia e libertà di azione (cfr. Elio Casetta, Manuale di diritto amministrativo, Giuffrè, 2002).

Sempre in via generale si rassegna che tradizionalmente si è considerata la vigilanza come una figura organizzatoria caratterizzata da poteri di ingerenza più limitata e costituiti, in particolare, dal controllo di legittimità di un soggetto sugli atti di un altro (cfr. Elio Casetta, opera citata).
Il contenuto dell'istituto della vigilanza non si esaurisce tuttavia necessariamente nel mero controllo, potendosi invero estrinsecare anche in una serie di atti, quali approvazione dei bilanci e di particolari delibere, scioglimento di organi, nomina di commissari straordinari.
La funzione in discorso consiste in una supervisione, in una investigazione, in una intromissione (più o meno estesa e più o meno intensa) nella sfera di attività dei soggetti vigilati avente specificamente ad oggetto la verifica della corrispondenza dell'attività a parametri di legittimità (Massimo Stipo, voce Vigilanza e tutela - diritto amministrativo, in Enciclopedia giuridica Treccani).

Sia la nozione di dipendenza che quella di vigilanza sono dunque, anche se in varia misura, connotate dall'ingerenza, dalla sovraordinazione e dal controllo. Nel rilevare come sussista una gradazione molto articolata di rapporti caratterizzati da dipendenza o da vigilanza, si osserva che, comunque, per darsi come sussistenti tali situazioni, appare indispensabile che esse siano connotate dalla permanenza e dalla continuità.
In altri termini il rapporto di collegamento tra due enti, per potersi connotare con i carattere propri della dipendenza o della vigilanza, deve avere una valenza istituzionale e non dipendere da variabili temporanee connesse a rapporti, civilistici o meno, che esulano dalla necessità di conformare in via ordinaria l'attività di un altro soggetto.
E dunque, se talune forme di vigilanza appaiono conseguire ad altri rapporti, quali contratti di appalto di opere pubbliche, o di servizi, o di forniture, ovvero se discendano dal rilascio di concessioni amministrative in genere o specificamente dall'attribuzione della figura di concessionario di pubblico servizio, non pare che possa parlarsi in senso proprio di vigilanza tra enti, poiché i controlli e le verifiche in tali casi non si estendono all'intero agire dell'altro soggetto di diritto, ma mirano unicamente a garantire quegli aspetti della sua attività che refluiscono ed incidono sull'ente che pone in essere i controlli.

Infine, per completezza, si osserva che non appare utile ai fini della problematica in discorso, richiamare quella particolare posizione di preminenza che la Regione occupa nel quadro della complessa organizzazione amministrativa regionale, al fine tra l'altro di assicurare unitarietà e funzionalità all'apparato dei pubblici poteri dell'intera comunità regionale. Ed invero alla derivante particolare posizione di soggezione - destinata ad assicurare l'osservanza della legalità e l'unitarietà della funzione amministrativa in un quadro organico e sistematico (cfr. Sandulli, Manuale di diritto amministrativo, Jovene, 1989) - appaiono sottoposti soltanto gli enti pubblici, non investiti dalla consulenza richiesta poiché esplicitamente riguardati, quale categoria a sè stante, in sede di elencazione dei potenziali Soggetti proponenti da parte dell'atto amministrativo in ordine alla cui applicazione è sorta questione.

Nei termini l'avviso dello scrivente.

3.- A termini dell'art. 15, comma 2, del "Regolamento del diritto di accesso ai documenti dell'Amministrazione regionale", approvato con D.P.Reg. 16 giugno 1998, n. 12, lo scrivente comunica preventivamente di acconsentire all'accesso presso codesta Amministrazione al presente parere da parte di eventuali soggetti richiedenti.
Codesta Amministrazione vorrà a sua volta comunicare, entro novanta giorni dalla ricezione, l'eventuale possibilità che il parere stesso inerisca ad una lite, ovvero se intenda differirne l'accesso fino all'adozione di eventuali provvedimenti amministrativi cui la richiesta consulenza fosse preordinata. Decorso detto termine senza che sia pervenuta alcuna comunicazione in tal senso, si procederà, giusta delibera della Giunta regionale n. 229 dell'8 luglio 1998, all'inserimento del presente parere nella banca-dati "FoNS", ed alla conseguente diffusione.


Regione Siciliana - Ufficio legislativo e legale
Ogni diritto riservato. Qualunque riproduzione, memorizzazione, archiviazione in sistemi di
ricerca ,anche parziale, con qualunque mezzo, è vietata se non autorizzata.
All rights reserved. Part of these acts may be reproduced, stored in a retrieval system or
transmitted in any form or by any means, only with the prior permission.

Ideazione grafica e programmi di trasposizione © 1998-2002 Avv. Michele Arcadipane
Revisione e classificazione curata da Avv. Francesca Spedale