POS. IV Prot._______________/255.11.2003

OGGETTO: Demanio marittimo - Occupazione abusiva - Indennizzi - Riscossione coattiva.

ASSESSORATO REGIONALE TERRITORIO ED AMBIENTE
Dipartimento Territorio ed Ambiente
Servizio 5 - Demanio Marittimo
U.O. Gestione Amm.va e Finanziaria

PALERMO

1. Con nota n. 58482 del 6 ottobre 2003 codesto Dipartimento chiede di conoscere se gli indennizzi per l'abusiva occupazione di suolo del demanio marittimo possano essere riscossi con procedura coattiva, mediante formazione del ruolo. Le perplessità su detta procedura originano dalla circolare della Direzione Centrale per la Riscossione del Ministero delle Finanze 11 agosto 1998, n. 202/E, secondo la quale "la riscossione coattiva degli indennizzi per occupazione abusiva di beni demaniali, attraverso lo strumento del ruolo, richiede, ai sensi degli artt. 2 e 7 del D.lgs. 9 luglio 1997, n. 237, la ricorrenza di un titolo certo, liquido ed esigibile e, dunque, l'esecutorietà può essere riconosciuta unicamente a pretese cui la legge riconosca espressamente il carattere di certezza o che siano certe in quanto fondate su un provvedimento dell'autorità giudiziaria. Per quanto riguarda l'occupazione abusiva di immobili demaniali, al contrario, non esistono norme di tal genere e, quindi, l'Amministrazione deve pervenire alla costituzione per via giudiziale del titolo esecutivo ...per i crediti non assistiti dal requisito della certezza ".
Codesto Assessorato, con nota n. 8834 del 26 luglio 2000 ha manifestato al suindicato Dipartimento ministeriale ampie perplessità sull'applicabilità della circolare alla riscossione delle somme derivanti dall'utilizzo di beni del demanio marittimo, movendo dalle seguenti considerazioni che di seguito si riportano succintamente:
a) la P.A. ha il potere di accertare e di sanzionare l'abuso con potere espressamente conferito dall'art. 54 del codice della navigazione che attribuisce un potere di "autotutela speciale" dal quale discende il carattere di esecutorietà dell'atto amministrativo posto in essere dall'Autorità marittima;
b) la misura degli indennizzi non discende da valutazioni discrezionali dell'Amministrazione, bensì dall'applicazione di parametri oggettivi espressamente previsti e disciplinati da norme di legge statali e regionali e, da ultimo, dall'art. 5 della L.r. 4/2003, che concretamente si risolvono nella mera operazione aritmetica in cui il valore dell'indennizzo è dato dal prodotto della superficie occupata per il costo al metro quadrato;
c) in ordine alla precostituzione di un "titolo giudiziale" va precisato che l'atto amministrativo sotteso alla pretesa creditoria della Pubblica Amministrazione, se non opposto o impugnato, ha la medesima valenza del titolo esecutivo tradizionalmente inteso (cioè certo, liquido ed esigibile), sottolineando, a tal proposito, che l'accertamento dell'abuso viene constatato da personale in servizio presso le Capitanerie di porto, con poteri di polizia marittima e giudiziaria, ciò comporta, sotto il profilo dell'an del credito, che un eventuale ricorso al giudice ordinario avrebbe il solo fine di verificare l'effettiva estensione dell'area abusivamente occupata.
Le predette considerazioni sono state condivise dalla Direzione Centrale del Demanio del Ministero delle Finanze che con nota prot. 68964/ 2000 ha ritenuto che le disposizioni oggetto della circolare 202/E dell'11 agosto 1998 "non si addicono alle procedure relative alla riscossione di indennizzi per l'abusiva occupazione di beni del demanio marittimo, aventi una loro peculiarità e regolati da norme che sembrano poter rientrare in quelle particolari disposizioni di legge di cui all'articolo 21 del decreto legislativo 46/99, che ne consentirebbe l'iscrizione a ruolo senza dover previamente esperire l'azione giudiziaria".
Tuttavia, nonostante le predette considerazioni, l'Organo ministeriale si riservava di sottoporre la questione all'Ufficio del coordinamento legislativo, dato il carattere generale della problematica, al fine di emanare una circolare integrativa per il demanio marittimo. Poiché, però, tale intento non ha avuto alcun seguito e i numerosi solleciti di codesta Amministrazione sono rimasti, ad oggi, inevasi, si chiede di accertare la possibilità di procedere alla riscossione coattiva, previa formazione del ruolo, alla luce delle disposizioni di cui agli artt. 67, 68 e 69 del D.P.R. 43/88 e del secondo comma dell'art. 5 della L.r. 4/2003, cha attribuisce alla P.A. il potere di "determinare" l'ammontare degli indennizzi dovuti per l'abusiva occupazione di suolo demaniale marittimo.

2. In ordine alla problematica posta si espone quanto segue. L'art. 54 del codice della navigazione recita: "Qualora siano abusivamente occupate zone del demanio marittimo o vi siano eseguite innovazioni non autorizzate, il capo del compartimento ingiunge al contravventore di rimettere le cose in pristino entro il termine a tal fine stabilito e, in caso di mancata esecuzione dell'ordine, provvede d'ufficio, a spese dell'interessato".
Dalla lettura della norma codicistica, e con riferimento a quanto sostenuto da codesta Amministrazione al punto a), si rileva che l'autotutela amministrativa è da ritenere circoscritta al fatto illecito posto in essere dal contravventore, riconoscendosi alla P.A. il potere, alternativo all'esercizio dell'azione civile di cui all'art. 823 cod. civ., di ottenere l'effetto reintegrativo in forma specifica, a tutela del bene demaniale. La pubblica Amministrazione ha il potere-dovere di intervenire in autotutela fino al momento in cui perdura l'abusiva occupazione dei beni demaniali per conseguire gli effetti propri di una azione di reintegrazione o di restituzione senza passare per la fase giurisdizionale. Non rientra invece nella sfera di autotutela amministrativa consentita dalla legge il potere di recuperare l'indennità per l'occupazione illegittima compiuta dal privato. Tale assunto è stato oggetto di una recente sentenza della Cassazione che ha negato all'Amministrazione finanziaria il potere di recuperare l'indennità per abusiva occupazione di demanio marittimo attraverso l'ingiunzione di pagamento prevista dall'art. 2 del R.D. n. 639 del 1910, poiché presupposti per l'emanazione del provvedimento ingiuntivo in materia di demanio marittimo sono (soltanto) l'esistenza di un'obbligazione di pagamento di canoni di concessione (di entrate cioè che derivano da un rapporto sia pubblicistico che di natura contrattuale), ovvero dell'obbligazione di rivalere l'Amministrazione che ha eseguito d'ufficio le opere di rimessione in pristino dei beni abusivamente occupati (cfr. Cassazione civile, sez. III, n. 4373 del 7 aprile 2000; nel senso della inestensibilità del potere di autotutela dell'Amministrazione agli indennizzi per occupazione sine titulo di beni demaniali, data la loro natura di obbligazioni a carattere risarcitorio anche: Cons. di Stato, sez. IV, 4-6-1990, n. 446; Cass., sez. I, 10-6-1994, n. 5658 e 20-3-1997, n. 2455).

3. In ordine alla seconda considerazione riportata al punto b), sostiene codesta Amministrazione che la misura degli indennizzi, in passato rimessa alle valutazioni discrezionali della P.A., scaturisce oggi da parametri oggettivi espressamente previsti e disciplinati da norme di legge (art. 7 L. 400/1993, art. 7 D.P.Reg. 26 luglio 1994 e art. 75 l.r. 6/1997, come sostituito dall'art. 5 l.r. 4/2003), ciò conferirebbe all'Amministrazione un potere di autoaccertamento, come sostenuto dall'Avvocatura distrettuale dello Stato di xxxx con nota 1 aprile 1998, n. 8668.
L'autoaccertamento presuppone però che il credito sia certo, liquido ed esigibile senza che l'Amministrazione abbia alcun potere di determinazione unilaterale - dovendo la sussistenza del credito, la sua determinazione quantitativa e le sue condizioni di esigibilità derivare da fonti, fatti e da parametri obiettivi e predeterminati - ma un mero potere di accertamento dei detti elementi ai fini della formazione del titolo esecutivo. Detto potere (autoaccertamento) è correlato al potere di autotutela dell'amministrazione inerente ad atti amministrativi dotati di imperatività ed esecutorietà.
Orbene, il provvedimento amministrativo di quantificazione dell'indennizzo per l'occupazione abusiva di beni del demanio marittimo è privo del connotato dell'esecutorietà poiché si configura quale risarcimento del danno(cfr. Cass., sez. I, 10-6-1994,n. 5658; Deliberazione Corte dei conti 17 novembre 2000, n. 12/2001/G relativa al controllo sull'acquisizione dei proventi del demanio marittimo).
Tali preliminari considerazioni sembrano correttamente animare gli indirizzi forniti con la circolare ministeriale n.202/E del 1998 emanata in considerazione degli artt. 2 e 7 del D.Lgs. 9 luglio 1999, n. 237.
L'art. 2 del D.Lgs. 237/1997, nel definire le entrate, al punto c) riporta "le somme dovute per l'utilizzazione, anche senza titolo, dei beni demaniali e patrimoniali dello Stato".
Il successivo art. 7, al comma 1, dispone: "Per la riscossione coattiva di tutte le entrate di cui all'articolo 2,...........si applicano le disposizioni contenute nell'articolo 67 del decreto del Presidente della Repubblica 28 gennaio 1988, n. 43".
Parrebbero, in effetti, corrette, oltrechè in linea con la giurisprudenza e la dottrina, le chiarificazioni fornite con la circolare 202/1998 del Ministero delle finanze, secondo la quale per procedere alla riscossione coattiva degli indennizzi per occupazione abusiva di beni demaniali utilizzando lo strumento del ruolo è necessario che i titoli siano certi, liquidi ed esigibili e che, dunque, l'esecutorietà può essere riconosciuta unicamente a pretese cui la legge riconosca espressamente il carattere della certezza o che siano certe in quanto fondate su un provvedimento dell'autorità giudiziaria. Ciò perché, mentre in materia tributaria vi sono specifiche norme che attribuiscono esecutorietà agli avvisi di accertamento, per quanto riguarda l'occupazione abusiva di immobili demaniali, al contrario, non esistono norme di tal genere. Ne consegue la necessità per l'Amministrazione di dover pervenire alla costituzione per via giudiziale del titolo esecutivo.
Da tale impostazione, condivisa anche dall'Avvocatura Generale dello Stato (parere c.t. n. 2103/93 - 413 del 1997), deriva che l'atto con cui l'Amministrazione determina quanto dovuto dai soggetti che hanno occupato abusivamente immobili statali può essere posto a fondamento della riscossione coattiva delle somme così quantificate solo dopo che tale quantificazione sia stata confermata con sentenza passata in giudicato, emessa a seguito dell'azione di accertamento promossa dinnanzi all'autorità giudiziaria ordinaria dal competente ufficio finanziario.
Continua ancora la circolare che il carattere unilaterale della pretesa creditoria comporta, a partire dal 1° gennaio 1998, in virtù del combinato disposto dell'art. 2 e dell'art. 7 del D.Lgs. 237/1997, che le somme dovute per l'utilizzazione senza titolo dei beni demaniali e patrimoniali devono essere recuperate tramite il concessionario della riscossione, tenendo però presente che le norme appena citate si limitano ad inserire i suddetti indennizzi fra le entrate da riscuotere coattivamente mediante ruolo, ma non per questo conferiscono certezza alla determinazione per via amministrativa di tali entrate. Gli indennizzi in argomento, perciò, dovranno essere riscossi mediante ruolo, ma la possibilità di procedere alla riscossione coattiva rimarrà condizionata all'acquisizione, nelle forme sopradescritte, della certezza del credito.
Il carattere dell'incertezza nella determinazione delle indennità risarcitorie in presenza di utilizzazioni senza titolo ovvero difformi dal titolo concessorio - calcolate applicando i moltiplicatori 3 e 2 del canone teorico, ai sensi dell'art. 8 del D. L.400/1993, convertito con modificazioni dalla L. 494/1993 - è stato rilevato, per talune fattispecie, dallo stesso Dipartimento navigazione marittima del Ministero dei trasporti con circolare 16 aprile 1999, n. 84, inerente a rilievi posti dalle Capitanerie di porto in ordine alla determinazione dei canoni e all'applicazione dei moltiplicatori.
In detta circolare dapprima si asserisce che la definizione dei canoni deriva da una mera applicazione di misure unitarie correlate a parametri oggettivi quali la superficie scoperta, quella coperta con impianti di facile o difficile rimozione, e così via, e subito dopo si ammette che "non sempre è possibile per il Comandante del porto individuare il canone teorico da porre a base del calcolo dell'indennizzo. Infatti quando si tratta di determinare canoni da imporre a fronte di una concessione, l'Autorità marittima può disporre di disegni e di calcoli relativi alle superfici ed ai volumi così come essi risultano dagli elaborati, firmati da tecnici abilitati, allegati alle istanze. Di contro, in presenza di abusi, ove non si tratti di semplici occupazioni di aree ma di realizzazioni di opere, la Capitaneria di porto non dispone dei citati supporti tecnici né delle professionalità che le consentano una corretta misurazione".
Anche da questa circolare, dunque, si evince la difficoltà in ordine alla certezza dell'accertamento dell'indennità dovuta, quantomeno sul quantum del credito risarcitorio che, invero, pare rilevata anche da codesta Amministrazione laddove ammette la presenza di un "unica variabile costituita dalla quantità di superficie occupata.......la cui effettiva estensione potrebbe essere oggetto di verifica da parte del giudice ordinario".


Ora, è pur vero che in un primo tempo era parso che il D.Lgs. 237/1997 (art. 2, lett. c) e art. 7) avesse introdotto la possibilità per l'Amministrazione finanziaria di riscuotere mediante ruolo le somme dovute per l'utilizzazione anche senza titolo dei beni demaniali e patrimoniali dello Stato, senonchè, proprio per porre fine ad incertezze interpretative a cui avevano dato luogo le norme in questione, è intervenuto il parere n. 694 del Consiglio di Stato, reso nell'adunanza della terza sezione del 25 maggio 1999, a seguito del quale è stata emanata la circolare del Ministero delle finanze 30 luglio 1999, n. 164/T con la quale, prendendo atto dell'avallo dato da tale parere all'orientamento prevalente della dottrina e della stessa Avvocatura Generale dello Stato, si è ribadito che presupposto per l'iscrizione a ruolo delle entrate derivanti dall'utilizzo dei beni immobili dello Stato è l'esistenza di un titolo avente efficacia esecutiva (nella fattispecie: contratto, sentenza di condanna passata in giudicato). Conseguentemente, viene precisato, le somme dovute a titolo di risarcimento danni per l'abusiva occupazione di beni demaniali e patrimoniali non possono essere riscosse tramite ruolo, poiché, in tal caso, è assente il titolo esecutivo che conferisce al credito certezza, liquidità ed esigibilità e, al riguardo, viene chiarito che gli uffici finanziari dovranno necessariamente attivare, tramite l'Avvocatura, il giudizio ordinario di cognizione per conseguire il risarcimento del danno. La sentenza definitiva di condanna costituirà titolo per l'iscrizione a ruolo delle somme ivi quantificate.
Alle conclusioni sopra evidenziate il parere del Consiglio di Stato perviene muovendo da un presupposto - già rilevato dallo scrivente a proposito delle argomentazioni sull'autotutela - e cioè, se si ammettesse l'ipotesi di poter ricorrere all'immediato recupero dei crediti in questione, "verrebbe a delinearsi una nuova figura di autotutela della Pubblica amministrazione, consentendosi all'autorità amministrativa di avvalersi di poteri di intervento diretto (senza cioè l'intermediazione di soggetti terzi) a protezione della propria sfera di interessi, in un ambito ulteriore rispetto a quello nel quale possono di norma operare i poteri pubblicistici". Ricordando che l'art. 823 c.c. riconosce all'autorità competente la possibilità di esercitare in modo diretto la difesa dei beni del demanio, il Consesso conclude ritenendo che "un discorso analogo non potrebbe essere esteso a vicende che........ si sostanziano in definitiva in controversie attinenti soltanto a pretese di tipo esclusivamente patrimoniali. In simili situazioni, infatti, trattandosi di rapporti qualificabili come paritetici non viene di norma riconosciuto all'Amministrazione il potere di agire unilateralmente in via autoritativa, dovendo anch'essa avvalersi dei mezzi ordinari di tutela in materia".
Il Consiglio di Stato conclude affermando che a sostegno delle suesposte conclusioni è la previsione dell'art. 21 del D.Lgs. 26 febbraio 1999, n. 46, ai sensi del quale "Salvo che sia diversamente disposto da particolari disposizioni di legge,.........le entrate previste dall'art. 17 aventi causa in rapporti di diritto privato sono iscritte a ruolo quando risultano da titolo avente efficacia esecutiva".
Il parere surriportato, la conseguente circolare ministeriale e l'avviso dell'Avvocatura Generale dello Stato sono stati considerati dalla Corte dei conti che con deliberazione 27 ottobre 1999, n. 17, ha preso atto dell'interpretazione surriportata pur rilevando, analogamente a codesta Amministrazione, che le conseguenze che ne derivano sono oltremodo onerose per l'aggravio di lavoro che ne consegue, sia per gli uffici periferici delle Amministrazioni, sia per le Avvocature Distrettuali dello Stato, valutando altresì che il danno più rilevante consegue dalla circostanza che il giudicato definitivo del giudice ordinario giunge di consueto dopo molti anni e comporta, nelle more, la sospensione delle riscossioni.
Diverso è ritenuto soltanto il caso di occupazione abusiva conseguente alla scadenza di un titolo legittimante l'utilizzazione e non rinnovato nel quale è quantificato l'ammontare del canone dovuto dall'utilizzazione del bene. In questa ipotesi l'Avvocatura Generale dello Stato, con parere 13 marzo 1999, n. 25679, richiamato nella circolare 184/T del 1999, ha precisato che "dopo l'entrata in vigore del D.Lgs. n. 237 del 1997 andrà emessa ingiunzione ex T.U.R.D. n. 639 del 1910; non - però - quale atto per procedere alla riscossione nelle forme di cui al R.D. citato (o del codice di procedura civile), bensì quale titolo esecutivo legittimante la successiva formazione del ruolo (titolo esecutivo del concessionario)".

4. Si ritiene, infine, che le considerazione prospettate al punto c) della richiesta di parere restino assorbite nelle argomentazioni prospettate.
Per completezza si esamina però anche la possibilità, avanzata dalla Direzione Centrale del Demanio del Ministero delle finanze che, con nota 68964/2000, ha ritenuto che le conclusioni oggetto della circolare ministeriale 202/E del 1998 non si addicono alle procedure per la riscossione degli indennizzi per l'abusiva occupazione di beni del demanio marittimo, aventi una loro peculiarità e regolati da norme che sembrano poter rientrare in quelle "particolari disposizioni di legge", di cui all'articolo 21 del D.Lgs. 46/1999, che ne consentirebbero l'iscrizione a ruolo senza dover previamente esperire l'azione giudiziaria.
A tal proposito si rileva che l'inciso contenuto all'art. 21 non può ritenersi riferito a disposizioni che stabiliscono le modalità di determinazione di entrate patrimoniali originanti da rapporti di diritto - come quelle oggetto della normativa sugli indennizzi per abusiva occupazione di beni del demanio marittimo - bensì ad entrate nelle quali sia possibile rinvenire - nonostante la loro matrice paritaria - l'attribuzione del carattere di esecutorietà che, trovando fonte in un espressa, particolare, disposizione di legge in tal senso, diviene carattere peculiare di quel particolare tipo di entrata che, solitamente, ne è sfornita, tant'è che di norma l'esecutorietà è attribuita normativamente alle entrate di natura tributaria, come esattamente rilevato nella circolare ministeriale 202/E del 1998.
Non si rinvengono norme (da considerare speciali) che abbiano attribuito agli indennizzi per abusiva occupazione di beni demaniali la detta peculiarità.
Né tantomeno l'inciso dell'art. 21 può intendersi riferito all'art. 69 del D.P.R. 43/1988 che, al comma 2, consentiva alle regioni di richiedere al concessionario la riscossione volontaria di qualsiasi entrata patrimoniale, ciò in quanto l'art. 69 appartiene al sistema previgente al D.Lgs. 46/1999 e proprio da quest'ultimo riformato. Del resto se così si argomentasse, risulterebbe salvo, in antitesi con la riforma, l'intero assetto normativo antecedente che, comunque, non è da ritenere disposizione "particolare".
Nei termini il reso parere.