POS. II Prot._______________/279.11.2003

OGGETTO: E.S.A. - Organizzazione amministrativa - Problematiche afferenti l'adeguamento alla L.r. 10/2000.


ASSESSORATO REGIONALE
AGRICOLTURA E FORESTE
Ufficio di Gabinetto
PALERMO


1. Con nota n.3431 del 7 novembre 2003, codesto Ufficio di Gabinetto chiede dei chiarimenti su problematiche, alcune delle quali già affrontate in passato dallo scrivente, inerenti l'organizzazione amministrativa dell'E.S.A. e afferenti l'adeguamento alla L.r. 10/2000.
L'esigenza di chiarimenti scaturisce dalla relazione predisposta da questo Ufficio sul ricorso straordinario proposto da dipendenti dell'ente regionale avverso il provvedimento assessoriale di reiezione della delibera dell'E.S.A. 748/CA del 23 aprile 2002 avente ad oggetto l'inquadramento nella terza fascia dirigenziale ad esaurimento di dipendenti dell'Ente summenzionato.
Rileva codesta Amministrazione che la relazione conterrebbe delle interpretazioni non in linea con gli orientamenti manifestati da questo Ufficio sia in precedenti pareri che in atti scaturiti da tavoli tecnici istituiti proprio al fine di approfondire la complessa questione giuridica legata all'organizzazione amministrativa dell'E.S.A. e al suo adeguamento ai principi della L.r. 10/2000.
In particolare si richiede di verificare se il parere vincolante della Giunta regionale, reso ex art. 4, ultimo comma, D.P.Reg. 70/79, sospenda o meno il termine di cui all'art. 22 della L.r. 21/1965 - il quale stabilisce che le deliberazioni dell'ESA diventano esecutive se l'Assessore competente non le respinge entro 20 giorni dalla ricezione - giacchè la relazione di che trattasi sembrerebbe propendere per la tesi negativa, desumendo, a sua volta, tale principio dal parere n. 423/95 del C.G.A. SS.RR..
Codesto Assessorato invita lo scrivente ad esprimersi poi sulla problematica relativa alle tabelle di equiparazione tra il personale ESA ed il personale regionale - adottate in ragione dell'art. 31 della L.r. 6/1997 - alle quali l'ente regionale attribuisce efficacia, oltrechè economica, anche giuridica ai fini dell'inquadramento di taluni suoi dipendenti nella terza fascia dirigenziale ad esaurimento, di cui alla L.r. 10/2000.
Con successiva nota del 14 novembre c.a., n.3519/Gab, si chiede anche di verificare l'applicabilità dell'art. 17, comma primo, della L.r. 10/1991 all'attività della Giunta regionale nell'ambito delle procedure di cui all'ultimo comma dell'art. 4 d.P.Reg. 70/1979.

2. Con riferimento alla complessa problematica sottoposta, si affronta dapprima l'aspetto relativo alla "conciliabilità" dell'art. 4 D.P.Reg. 70/1979 con l'art. 22 L.r. 21/1965, e all'applicabilità dell'art. 17 L.r. 10/1991.
L'art. 22 della legge regionale 10 agosto 1965, n. 21, stabilisce che " Tutte le deliberazioni del Consiglio d'amministrazione e del Comitato esecutivo, ad eccezione di quelle che impegnano il bilancio annuale dell'Ente per somme inferiori a 10 milioni, sono trasmesse in copia, entro 5 giorni, all'Assessore per l'agricoltura e le foreste.
Le deliberazioni diventano esecutive se nel termine di 20 giorni non vengono respinte dall'Assessore ".
L'art. 4 del D.P.Reg. 28 febbraio 1979, n.70 (Testo unico sull'ordinamento del governo e dell'Amministrazione della Regione siciliana), che riunisce le previsioni dell'art. 4 della L.r. 28/1962 e dell'art.3 della L.r. 2/1978, al comma 4 prevede: " La Giunta regionale esprime parere vincolante sugli adempimenti finali di competenza degli Assessori relativi ad atti di enti, aziende o istituti concernenti regolamenti, statuti o piante organiche degli stessi o comunque modifiche allo stato giuridico o economico del relativo personale ".
La prima norma (art. 22 della L.r. 21/1965) appare di carattere generale e si applica a tutte le deliberazioni del Consiglio d'amministrazione e del Comitato esecutivo dell'Ente (con l'eccezione delle delibere che impegnano il bilancio per somme inferiori ai dieci milioni di lire) che divengono esecutive se l'organo di vigilanza e controllo non le respinge.
Dalla procedura prevista dall'art. 22 della legge del 1965 restano fuori le delibere inerenti ad atti la cui fase conclusiva del relativo procedimento di assunzione è demandata alla competenza della Giunta, le cui attribuzioni, con l'aggiunta del 4° comma all'art. 4 della L.r. 28/1962, operata dall'art. 3 della L.r. 2/1978, sono state estese.
Quest'ultima norma, successiva e speciale rispetto a quella del 1965, non può far dubitare circa la volontà del legislatore di sottoporre gli atti degli enti, aziende ed istituti - aventi ad oggetto regolamenti, statuti o piante organiche degli stessi o comunque modifiche dello stato giuridico ed economico del relativo personale - ad un iter differente rispetto a quello ordinariamente previsto per tutte le altre delibere degli enti regionali.
Ciò comporta che per gli atti suindicati sono inapplicabili i criteri e i termini riportati all'art. 22 della L.r. 21/1965. Tale norma non può essere invocata per quegli atti che il legislatore ha ritenuto di sottoporre a procedimenti particolarissimi; ciò in ragione dell'incidenza che gli stessi hanno sull'assetto degli enti regionali e sull'indirizzo generale che, in ordine alla loro attività, è deliberato dalla stessa Giunta ( punto 2. del medesimo art. 4 del D.P.Reg. 70/1979), organo d'indirizzo politico-amministrativo, che determina in modo assoluto gli atti assessoriali di approvazione (o di reiezione) sottoposti al suo vaglio perchè astrattamente incidenti su attribuzioni e funzioni peculiari dell'Organo collegiale di governo, di guisa che l'approvazione o meno di quegli atti non poteva che essergli riservata.
Concretamente, la funzione svolta dalla Giunta regionale, ai sensi dell'ultimo comma dell'art. 4 del succitato testo unico, seppur definita dalla norma come parere (vincolante) non ha natura di funzione consultiva ( non essendo, per l'altro, la Giunta un organo consultivo), bensì ha la valenza di esercizio di veri e propri poteri di amministrazione attiva, effettuando l'Organo di governo regionale la valutazione di una fattispecie in cui diviene soggetto della volontà finale; mentre l'attività posta in essere dagli Assessori (adempimenti finali) è sostanzialmente di carattere ricognitivo-conoscitivo, quella svolta dalla Giunta ha carattere volitivo e decisionale ed è una valutazione di convenienza politico-amministrativa, espressamente riservatale dalla legge e rientrante specificamente tra le sue attribuzioni; essa inerisce ad una funzione di alta amministrazione, nonchè ad una competenza ordinamentale che le appartiene per tutto il settore pubblico regionale, giacchè la funzione della Giunta di esprimere l'indirizzo generale in ordine all'attività degli enti, istituti ed aziende regionali comporta la necessità di controllare l'attuazione e la conformità a quell'orientamento generale al quale gli atti più importanti degli enti (e cioè quelli indicati all'art. 4, comma 4, del testo unico) debbono essere ispirati, tenendo anche conto del loro consequenziale collegamento con il complessivo indirizzo politico amministrativo del Governo della Regione, sul quale la Giunta delibera .
La particolare attività ascritta alla Giunta necessita di una "adeguata ponderazione del tutto incompatibile con il rispetto di termini perentori" (Cfr. T.A.R. Sicilia, Sede di Palermo, sez. I, sent. 541 del 17 aprile 2001) e non può essere quindi sottoposta a vincolo temporale alcuno e appare chiaro come l'art. 17, comma 1, della L.r. 10/1991, ai sensi del quale "quando l'amministrazione debba obbligatoriamente sentire un organo consultivo, questo deve emettere il proprio parere entro i termini previsti dalle disposizioni normative o, in mancanza entro novanta giorni dalla ricezione della richiesta", sia inapplicabile all'ultimo comma dell'art. 4 del D.P.Reg. 70/1979 per le motivazioni sopradette, oltrechè, si ribadisce, perché la Giunta non è organo consultivo.

3. Con riferimento alle problematiche inerenti l'organizzazione amministrativa dell'ESA, e afferenti l'adeguamento alla L.r. 10/2000 e la funzione da attribuire alle tabelle di equiparazione di cui all'art. 31 della L.r. 6/1997 - adottate dall'Esa con delibera n. 172/C.A. del 4 ottobre 2000, approvata dalla Giunta regionale con delibera n. 82/2001 e oggetto del D.P.Reg. n. 70 del 12 aprile 2001 - nel confermare e richiamare il contenuto dei precedenti pareri di questo Ufficio ( 25 gennaio 2002, n. 1492/314.2001.11; 22 marzo 2002, n. 4749/42.11.02 ) e di quanto contenuto nella relazione 7 febbraio 2001 resa dal Tavolo tecnico all'Ufficio di Gabinetto dell'On.le Presidente della Regione, atti tutti in possesso di codesta Amministrazione, si ribadiscono, conformemente a quanto in detti atti sostenuto, le seguenti argomentazioni.
La l.r. 15 maggio 2000, n. 10, in attuazione ad un organico disegno di riforma burocratica, ha sancito, al 3° comma dell'art. 1, l'obbligo per gli enti pubblici non economici sottoposti a vigilanza e/o controllo della Regione di adeguare il proprio ordinamento - anche in deroga alle speciali disposizioni di legge che li disciplinano - al regime giuridico di cui al Titolo I della legge, adottando allo scopo appositi regolamenti di organizzazione.
Il Titolo III della stessa legge, poi, dettando norme in materia di "disciplina del rapporto di lavoro e contrattazione collettiva" statuisce - all'evidente fine di omogeneizzare il relativo trattamento, giuridico ed economico - che l'Amministrazione regionale e gli enti di cui all'art. 1 costituiscono un unico comparto di contrattazione.
Deve essere immediatamente rilevato, però, che il regolamento organico del personale impiegatizio dell'Esa - in adempimento all'art. 28 della l.r. 10 agosto 1965, n. 21, che prevede che lo stato giuridico ed economico dei dipendenti dell'Ente sia informato ai medesimi principi dell'impiego statale, ed alla analoga disposizione statutaria (cfr. art. 15 dello statuto dell'Esa approvato con D.P.Reg. 21 gennaio 1966, n. 108/A) - nel disciplinare il regime giuridico del personale, ha previsto all'art. 81 che "per quanto non contemplato nel presente regolamento in materia di stato giuridico, si osservano in quanto compatibili le disposizioni per i dipendenti civili dello Stato".
Ed in attuazione di quanto previsto dalla specifica normativa regionale, statutaria e regolamentare, il personale, successivamente è stato inquadrato in virtù delle norme contenute nella L. 312 del 1980.
A seguito poi dell'entrata in vigore del D. Lgs. 29/93 il rapporto di lavoro dei dipendenti Esa è stato regolato dai C.C.N.L. comparto Ministeri, recepiti negli anni da varie delibere.
Con la delibera n. 172/C.A. del 4.10.2000 sono state invece adottate le tabelle di equiparazione previste dall'art. 31 della legge regionale (legge finanziaria) n. 6/1997, a norma del quale "il trattamento giuridico ed economico del personale degli enti......sottoposti a vigilanza e tutela della Regione...... non può essere superiore a quello stabilito per i dipendenti regionali, secondo tabelle di equiparazione adottate dai rispettivi organi di amministrazione......".
La disposizione surriportata si limita a fissare un limite all'onere posto a carico della Regione e derivante dal costo del personale degli indicati enti, e, come dimostra peraltro anche l'inserimento in una legge finanziaria testualmente e precipuamente finalizzata al contenimento e razionalizzazione della spesa, non intende in alcun modo equiparare giuridicamente ed economicamente i dipendenti degli enti considerati ai dipendenti regionali.
L'adempimento di cui all'art. 31 della l.r. 6/1997 ha imposto esclusivamente il raffronto economico, attraverso tabelle di equiparazione, dei livelli e delle mansioni tra il personale dell'Amministrazione regionale e quello dell'ESA, al fine di verificare la corrispondenza tra lo stipendio tabellare applicabile al personale ESA - risultante dai C.C.N.L. per il personale impiegatizio e dirigenziale applicabili in forza del rinvio contenuto all'art. 28 della l.r. 21/1965 - e quello applicato al personale regionale in forza dell'allora vigente C.C.R.L., senza che ciò abbia modificato lo stato giuridico ed economico del personale dell'Ente, rimasto improntato ai principi dell'impiego statale secondo la previsione delle richiamate disposizioni legislative, statutarie e regolamentari.
All'entrata in vigore della l.r. 10/2000 il rapporto di lavoro dei dipendenti ESA risultava (e risulta ad oggi) regolato dalla contrattazione nazionale del comparto ministeriale e la dirigenza si articola su due soli livelli dirigenziali.
Si osserva a tal punto che l'applicazione del C.C.R.L. per l'area della dirigenza non appare automatica per i dipendenti degli enti pubblici sottoposti alla vigilanza e tutela della Regione, ma è subordinata all'adozione di un apposito regolamento di organizzazione del personale che a detto comparto rinvii o che comunque estenda ai relativi dipendenti il trattamento, giuridico ed economico, del personale dipendente dall'Amministrazione regionale.
Si rileva peraltro che il 3° comma dell'art. 1 della l.r 10/2000 - in virtù del quale gli enti di cui allo stesso art. 1 "si adeguano al regime giuridico" delineato, per quanto attiene all'organizzazione amministrativa ed alle norme sulla dirigenza, dal Titolo I della stessa l.r. 10/2000, "adottando appositi regolamenti di organizzazione" - è una disposizione di ordine programmatico, insuscettibile di applicazione immediata, ma attuabile soltanto dietro adozione del richiamato regolamento di organizzazione; il procedimento di adozione del detto regolamento è stato avviato dall'ESA subito dopo l'entrata in vigore della l.r. 10/2000 e precisamente con l'adozione della deliberazione n. 225/C.A. del 6.12.2001, respinta dall'Assessorato regionale per l'agricoltura e le foreste, e reiterata con altre delibere, il cui iter è ancora in atto non essendosi ancora giunti alla fase conclusiva relativa alla valutazione della Giunta regionale.
Nelle richiamate delibere l'Ente, al fine di fondare il diritto di taluni dipendenti all'inquadramento nella terza fascia dirigenziale, nonché allo scopo di pervenire all'applicazione del contratto collettivo regionale dell'area della dirigenza (recepito con D.P.Reg. 10/2001) ritiene sufficiente utilizzare le tabelle di equiparazione di cui all'art. 31 della l.r. 6/1997, attinenti invero, come considerato, alla ben diversa funzione di contenimento della spesa pubblica regionale.
In tal modo non viene tenuto in debito conto della circostanza che nell'ambito dell'ESA sussisteva già una dirigenza, e pertanto nessun inquadramento in sede di prima applicazione va posto in essere.
Specificamente poi non appare rinvenirsi fondamento giuridico per l'istituzione di una terza fascia dirigenziale, analoga a quella in cui la l.r. 10/2000 ha previsto venisse inquadrato, in sede di prima applicazione, "il personale con la qualifica di dirigente amministrativo e tecnico o equiparato ai sensi della normativa previgente in servizio alla data di entrata in vigore della presente legge ".
Anche sotto un profilo formale invero - anche a prescindere dalla considerazione sostanziale connessa alla sussistenza nell'ambito dell'Ente dell'area della dirigenza, articolata in due livelli dirigenziali - non potrebbe procedersi all'inquadramento in terza fascia di dipendenti che alla data dell'entrata in vigore della l.r. 10/2000 non erano formalmente in possesso della qualifica di dirigenti, né tanto meno questa può essere loro fittiziamente assegnata mutuandola dalle citate tabelle di equiparazione che, si ribadisce, hanno solo una funzione di equiparazione economica e nessuna valenza giuridica.

Nei termini il reso parere.