POS. V Prot._______________/42.11.04

OGGETTO: Aziende autonome Terme di Sciacca e Acireale. Trasformazione in società per azioni. Procedura.



ASSESSORATO REGIONALE DEL TURISMO, DELLE COMUNICAZIONI E DEI TRASPORTI
Ufficio di Gabinetto

PALERMO


1. Con nota prot. n.898 del 23 febbraio 2004, codesto Ufficio di Gabinetto, premesso che le Aziende autonome di Acireale e di Sciacca devono essere trasformate in società per azioni secondo quanto previsto dagli artt. 23, l.r. 27.4.1999, n.10 e 34, l.r. 26.3.2002, n.2, e premesso altresì che i commissari straordinari delle due Aziende hanno già compiuto gli atti propedeutici alla predetta trasformazione, nel ritenere di dovere sottoporre alla Giunta uno schema della procedura da seguire, così come individuata da codesto Ufficio, ha chiesto allo Scrivente "di esprimere un parere sulla procedura individuata che risulta trascritta nella richiesta che si ritiene di dovere inoltrare alla Giunta di Governo".


2. In ordine alla nota cui si risponde va pregiudizialmente premesso che lo Scrivente non ha titolo ad esprimersi sull'attività procedimentale di codesta Amministrazione, rimanendo a carico di quest'ultima la titolarità esclusiva della stessa e la responsabilità della legittimità o meno del procedimento perseguito. Allo Scrivente possono essere sottoposti soltanto eventuali quesiti sulla interpretazione e applicazione dello Statuto e di norme legislative o regolamentari (art. 7 l.r. n. 28/1962 e succ. modif.).
Tuttavia, in uno spirito di fattiva collaborazione tesa al buon andamento dell'Amministrazione, non ci si esime dal rilevare quanto segue.

Com'è noto, l'art.23, primo comma, della legge regionale 27 aprile 1999, n.10 ("Privatizzazione e cessione di aziende e riordino delle partecipazioni regionali") aveva previsto che:
"Entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge la Giunta regionale procede alla trasformazione dell'Azienda autonoma delle Terme di Sciacca e dell'Azienda autonoma delle Terme di Acireale in società per azioni, le cui azioni sono detenute dalla Regione siciliana e i diritti corporativi sono esercitati dall'Assessore regionale per il turismo, le comunicazioni ed i trasporti; le società per azioni derivate dalle predette aziende succedono a queste nella totalità dei rapporti giuridici".

Successivamente, l'art.34, primo comma, della legge regionale 26 marzo 2002, n.2, ha previsto che:
"A favore dell'Azienda autonoma delle Terme di Sciacca e dell'Azienda autonoma delle Terme di Acireale, dopo la trasformazione in società per azioni ai sensi dell'articolo 23 della legge regionale 27 aprile 1999, n.10, da effettuarsi entro e non oltre il 31 dicembre 2002, sono mantenute le autorizzazioni di spesa a carico del bilancio regionale in applicazione del decreto legislativo del Presidente della Regione 20 dicembre 1954, n.12 e successive modifiche e integrazioni, fino all'esercizio successivo alla trasformazione stessa, per garantire la riorganizzazione e lo sviluppo della società attraverso operazioni di ricapitalizzazione".

Dalla lettura del dato normativo regionale emerge l'eccessiva indeterminatezza delle disposizioni in esame circa la procedura da seguire per attuare il mutamento della forma giuridica delle Aziende in parola, tranne che per la chiara indicazione della necessaria preventiva "privatizzazione formale".
Come già rilevato dallo Scrivente nel parere n.300.03.11, reso a codesto Ufficio di Gabinetto il 12 dicembre 2003, "dalle scarne disposizioni dettate dal legislatore appare comunque chiaro che, nella fase attuale, si è inteso procedere alla privatizzazione cosiddetta formale, consistente nel formale passaggio della struttura organizzativa dell'ente da pubblicistica in privatistica, cioè da ente pubblico in società per azioni il cui capitale resta comunque in mano pubblica".
La privatizzazione in senso proprio (ovvero il mutamento dell'assetto proprietario) implica, infatti, un preventivo cambiamento della struttura organizzativa del soggetto pubblicistico in soggetto di diritto privato (società per azioni), pur rimanendo invariato l'assetto proprietario. La descrizione di tale trasformazione con il termine di privatizzazione (c.d. formale) risulta tradizionalmente accolta dalla dottrina in quanto indispensabile per attuare il mutamento dell'assetto proprietario (privatizzazione in senso sostanziale).
Nel caso degli enti pubblici economici e delle aziende, infatti, disciplinati dai principi fondamentali del diritto amministrativo, il cambiamento della veste giuridica da parte del legislatore, risulta indispensabile per operare il successivo mutamento dell'assetto proprietario.

Ciò premesso, occorre notare che il legislatore regionale ha individuato quale strumento giuridico per l'adozione della forma societaria quello della trasformazione.
Ovviamente, nel caso in esame il termine non presenta il significato proprio di cambiamento del tipo legale di società (art.2498 c.c.), assumendo il significato più ampio di mutamento della struttura giuridica di un ente senza il verificarsi di un effetto estintivo-costitutivo.
Tuttavia, sembra potersi affermare che, richiamandosi allo strumento giuridico della trasformazione, il legislatore ha inteso sottolineare che non vi è alcuna soluzione di continuità nell'esercizio dell'attività collettiva da parte dell'organizzazione, la quale invero, pur mutando veste esteriore, mantiene la propria identità originaria.
La nozione riportata è di estrema utilità in quanto essa esprime due elementi che identificano la fattispecie trasformativa, ossia il procedimento per la sua realizzazione e gli effetti dell'operazione; la trasformazione comporta, infatti, il passaggio ad un'altra veste legale e produce effetti modificativi della forma e conservativi dei rapporti giuridici sostanziali preesistenti (si perviene ad un mutamento della forma del soggetto senza previa liquidazione).
Una riprova di quanto detto, nel caso in esame, è nell'esplicita previsione legislativa di cui all'art.23, 1° comma, ultima parte, l.r. n.10/99 ove viene specificato che "le società per azioni derivate dalle predette aziende succedono a queste nella totalità dei rapporti giuridici".

Tutto ciò premesso, passando all'esame della procedura, come individuata da codesto Ufficio di Gabinetto, si deve osservare che non appare conforme al dato normativo la costituzione della società per azioni e la contemporanea sopravvivenza dell'Azienda autonoma delle terme (cui assegnare la titolarità del pacchetto azionario).
Se infatti lo strumento giuridico della "trasformazione" indica una scelta di continuità tra ente trasformato e società trasformata, anche a fronte di modificazioni radicali, si deve rilevare che l'effetto giuridico finale non può essere quello della duplicazione dei soggetti, -società per azioni "trasformata" e Azienda autonoma-, senza con ciò negare il dato normativo.
D'altronde, va altresì considerato che patrimonio e personale dell'Azienda "transitano" nella società, per cui non si comprende come possa prospettarsi, alla luce del dato normativo, una soluzione basata sul mantenimento del soggetto pubblico esclusivamente ai fini di assegnare allo stesso la titolarità del pacchetto azionario e sulla contemporanea costituzione della società per lo svolgimento dell'attività (economica) di conservazione e gestione del patrimonio idro-termale.
Non va poi dimenticato che una simile operazione, oltre ad essere in palese contrasto con la previsione di legge, frusterebbe la stessa ratio della privatizzazione, che è quella di ridurre il fabbisogno finanziario pubblico, arginando il deficit del bilancio regionale (finalità che emerge non solo dalla lettura del dato normativo, ma anche dal dibattito politico che ha accompagnato l'approvazione di gran parte delle leggi regionali di privatizzazione degli enti di gestione).

Per quanto sopra esposto, non sembra possibile configurare la coesistenza di società e Azienda come soggetti distinti.

Ancorandosi ancora una volta al dato positivo, va rilevato di contro che lo stesso legislatore ha puntualmente chiarito che "le azioni (della società) sono detenute dalla Regione siciliana e i diritti corporativi sono esercitati dall'Assessore regionale per il turismo, le comunicazioni ed i trasporti".
Né sembra destare problemi ermeneutici il richiamo alla nozione giuridica di detenzione.
Non pare, infatti, che l'espressione utilizzata dal legislatore possa essere intesa nel suo significato tecnico, che contraddirebbe quanto prima affermato.
A conforto di quanto qui sostenuto, si può ricordare che la normativa statale, che ha ridisegnato il procedimento di trasformazione in s.p.a. di enti pubblici statali, presumibilmente presa a modello dal legislatore regionale, indica chiaramente che "le azioni delle società...sono attribuite al Ministero del tesoro. Il Ministro del tesoro esercita i diritti dell'azionista..." (così, art.15, D.L. 11.7.1992, n.333, convertito in legge, con modificazioni, dalla L 8.8.1992, n.359).


3. Prima di concludere, si impone un ultimo ordine di considerazioni.
Probabilmente, con la prospettata soluzione -coesistenza della società per azioni e dell'Azienda- si vuole ricalcare la procedura prevista per la "privatizzazione" dell'E.A.S.
Va qui premesso che l'art.23, l.r. n.10/99, nel suo testo storico, aveva previsto la "...trasformazione dell'Ente acquedotti siciliani (E.A.S.) in società per azioni..." (secondo comma), in maniera non dissimile da quanto disposto per le Aziende in oggetto.
Con l'art.37, l.r. 26.05.2002, n.2, la disposizione concernente l'E.A.S. è stata modificata, prevedendosi "la trasformazione dell'Ente acquedotti siciliani (E.A.S.) in società per azioni, anche mediante la creazione di società per la gestione di tutte o parte delle attività..." (secondo comma), e disponendosi altresì che "sono fatte salve in ogni caso le attribuzioni dell'E.A.S. anche trasformato in società per azioni in ordine..." (comma 2bis), e che "l'E.A.S. mantiene le attività progressivamente residuate dal processo di trasformazione di cui al comma 2 nonché il personale dipendente...".

Ora, senza entrare nel merito della disposizione concernente l'E.A.S., come di recente modificata, -indagine che esulerebbe dalla richiesta di parere-, si vuole qui evidenziare che la sopravvivenza dell'E.A.S. è stata esplicitamente prevista dalla norma regionale e che un'analoga procedura di "trasformazione" non è, allo stato, applicabile alla fattispecie in oggetto, senza con ciò disattendere il diverso dato normativo.
Né d'altronde, potrebbe essere diversamente, ove si consideri la differente configurazione giuridica dell'Aziende autonome delle terme di Acireale e di Sciacca che, come costantemente affermato dalla Corte di Cassazione, hanno "natura non di ente pubblico economico ma di organo della regione (in quanto impresa da questa esercitata), atteso che l'equiparazione di tali aziende, disposta dalla legge reg. 6 maggio 1976, n.54, agli enti di cui all'art.5, l. reg. 11 gennaio 1963, n.2 non ha comportato il conferimento alle medesime di una distinta personalità giuridica" (così, Cass. Civ. Sez. lav. 10 luglio 1991, n.7627; v. pure: Cass. Civ. Sez. lav. 28.04.1992, n.5076, 20.05.1992, n.6028 e altre).

Anche sotto questo diverso profilo, dunque, non può non ribadirsi che l'Aziende termali siciliane, "organi della regione siciliana, essendo esercitate direttamente da quest'ultima" (v. Cass. cit.), prive di personalità giuridica, non potrebbero continuare ad esistere giuridicamente, una volta "svuotate" dell'attività imprenditoriale stessa.

Nelle superiori considerazioni è il parere dello Scrivente.

A termini dell'art. 15 del regolamento approvato con D.P.Reg. 16 giugno 1998, n. 12, lo Scrivente acconsente alla diffusione del presente parere in relazione ad eventuali domande di accesso inerenti il medesimo.
Codesta Amministrazione vorrà comunicare, entro novanta giorni dalla ricezione, l'eventuale possibilità che il parere stesso inerisca una lite, ovvero se intende differirne la pubblicazione sino all'adozione di eventuali provvedimenti amministrativi. Decorso tale termine senza alcuna comunicazione in tal senso si consentirà la diffusione sulla banca dati "FoNS", giusta delibera di Giunta regionale n. 229 dell'8 luglio 1998.