Pos. II Prot. _______/83.04.11

OGGETTO: Commercio - Esercizi pubblici - Orari e turni - Deroghe ex art. 13 l.r. n. 28/1999.

ASSESSORATO REGIONALE
COOPERAZIONE, COMMERCIO, ARTIGIANATO E PESCA
Dipartimento regionale cooperazione, commercio e artigianato
PALERMO



1. L'art. 13 della legge regionale 22 dicembre 1999, n. 28, recante "Riforma della disciplina del commercio", dopo avere disposto, al comma 1, che nei comuni ad economia prevalentemente turistica, nelle città d'arte o nelle zone del territorio dei medesimi, i titolari di esercizi di vendita al dettaglio individuano liberamente gli orari di apertura e di chiusura e possono derogare agli obblighi di chiusura di cui all'art. 12, commi 2, 4 e 5, della stessa l.r. n. 28/1999, al comma 3 prevede, tra l'altro: "possono essere apportate deroghe per le zone commerciali e per le aree ricadenti nelle immediate vicinanze di grandi arterie viarie che, per la loro ubicazione, svolgono attività avente refluenze sovracomunali".
In relazione a tale disposizione codesto Assessorato, con la lettera in riferimento, rileva che le deroghe di cui al riportato art. 13, comma 3, "sembrerebbero non trovare applicazione per quei comuni che hanno ottenuto il riconoscimento di comune ad economia prevalentemente turistica e città d'arte".
Ciò premesso vien chiesto il parere dello Scrivente "sulla concessione di eventuali deroghe ex art. 13, comma 3, l.r. 28/99 a comuni o territori comunali già riconosciuti ad economia prevalentemente turistica e città d'arte nonchè, sulle caratteristiche che debbono avere le zone o le aree interessate dalla deroga in argomento".

2. Circa la portata applicativa della disposizione di cui al citato art.13, comma 3, della l.r. n. 28/1999, si osserva che la formulazione adottata dal legislatore e, in particolare il generico riferimento alle "zone commerciali" e alle "aree ricadenti nelle immediate vicinanze di grandi arterie viarie che, per la loro ubicazione, svolgono un'attività avente refluenze sovracomunali", senza ulteriori specificazioni, sembra assumere valenza omnicomprensiva: la norma in esame deve pertanto interpretarsi nel senso che possono avvalersi di deroghe agli orari di apertura e di chiusura, nonché agli obblighi di cui all'art. 12, commi 2, 4 e 5, della stessa l.r. n. 28/1999, gli esercizi di vendita al dettaglio situati nelle zone commerciali o nelle aree connotate dai requisiti indicati nel citato art. 13, comma 3, a prescindere dalla circostanza che tali zone o aree rientrino o meno nel territorio di un comune riconosciuto, ai sensi del medesimo art. 13, comma 5, come comune ad economia prevalentemente turistica o città d'arte.
Per quanto in particolare concerne i comuni ad economia prevalentemente turistica, l'ipotesi in cui tale individuazione riguardi alcune zone del territorio comunale va distinta, ai fini dell'individuazione dell'ambito di applicazione del citato art. 13, comma 3, da quella in cui la medesima individuazione si estenda invece all'intero territorio comunale. Ed invero nella prima ipotesi l'applicabilità dell'art. 13, comma 3, è subordinata alla circostanza che le "zone commerciali" o le "aree" interessate alle deroghe de quibus siano collocate in zone del territorio comunale diverse da quelle individuate come ad economia prevalentemente turistica; qualora invece le "zone commerciali" o le "aree" siano ubicate in zone riconosciute come ad economia prevalentemente turistica ovvero, qualora sia considerata la seconda delle ipotesi sopra delineate troverà, ovviamente, applicazione il primo e non il terzo comma dell'art. 13 della l.r. n. 28/1999.
In tal senso dunque si concorda con codesto Assessorato laddove nella richiesta di parere rileva che le deroghe di cui al riportato art. 13, comma 3, "sembrerebbero non trovare applicazione per quei comuni che hanno ottenuto il riconoscimento di comune ad economia prevalentemente turistica e città d'arte".
In altri termini l'applicabilità della norma in esame ai comuni individuati ad economia prevalentemente turistica per l'intero territorio comunale è da escludere poiché di per sé "assorbita" dall'applicazione del primo comma del medesimo art. 13, ciò nel senso che i titolari di esercizi commerciali che si trovano in zone o aree con le caratteristiche di cui all'art. 13, comma 3, e che siano collocate nei comuni sopra indicati, possono direttamente avvalersi delle facoltà previste dal primo comma dello stesso art. 13.
Va poi altresì osservato che la rubrica dell' art. 13 della l.r. n.28/1999 ("comuni ad economia prevalentemente turistica e città d'arte") sembra restringere l'ambito applicativo del terzo comma dello stesso art.13 alle zone o aree che si trovano nei comuni turistici o nelle città d'arte; tuttavia tale circostanza non può condizionare la soluzione interpretativa prospettata.
Ed invero, a tal proposito, si rileva che secondo la giurisprudenza le espressioni utilizzate dal legislatore nelle rubriche non hanno forza cogente per l'interprete; in particolare si è altresì precisato che "l'intitolazione della rubrica, necessariamente sommaria (specie quando l'articolo comprenda più disposizioni), ha scarso valore ermeneutico e, comunque, non può certo indurre a superare il preciso dato normativo, quale si desume dal contesto della norma da interpretare". (cfr. CGA, sez. consultiva, 20.11.1990, n. 364/90).
La soluzione ermeneutica prospettata circa l'ampia e generica valenza delle espressioni "zone commerciali"e "aree ricadenti nelle immediate vicinanze di grandi arterie viarie" trova conferma anche alla luce di una ulteriore osservazione che tiene conto della natura della norma in esame.
Ed infatti, la disposizione di cui al riportato art.13, comma 3, introducendo deroghe alla disciplina di carattere generale contenuta nell'art. 12 della stessa l. r. n. 28/1999, può essere qualificata come norma di carattere eccezionale; tale qualificazione rileva ai fini dell'individuazione della portata applicativa della norma in esame posto che nell'interpretare la stessa non può non considerarsi il criterio di applicazione dettato, in via generale, dall'art. 14 delle preleggi ai sensi del quale le leggi "che fanno eccezione a regole generali o ad altre leggi non si applicano oltre i casi e i tempi in esse considerati".
A tal proposto si osserva altresì, sempre in via generale, che per la giurisprudenza, l'art. 14 delle preleggi preclude solo l'interpretazione analogica, non quella estensiva (Cass. 86/3536); in altri termini le norme eccezionali non possono essere applicate in via analogica a casi che risultano simili a quelli in esse disciplinati e cioè a casi che presentano, rispetto a quelli disciplinati, qualche elemento di diversità ma anche elementi di identità; può invece farsi ricorso, nell'interpretare la norma eccezionale, al criterio dell'interpretazione estensiva ed applicarla a casi che siano eguali a quelli in essa disciplinati e che, come tali, possono essere considerati implicitamente contenuti nella medesima norma eccezionale.
Ciò detto, passando ora alla fattispecie in esame, alla stregua di quanto sopra osservato, può concludersi che le deroghe previste dall'art. 13, comma 3, della l.r. n. 28/1999, non possono essere applicate in via analogica a zone o aree che presentino caratteristiche simili a quelle richieste dalla medesima norma; mentre è pur sempre ammissibile l'interpretazione estensiva per effetto della quale le deroghe in questione trovano applicazione per tutte le zone o aree che abbiano caratteristiche eguali a quelle richieste dalla norma in questione a prescindere dal comune nel cui territorio le stesse zone o aree sono ubicate e con le precisazioni di cui sopra per i comuni individuati ad economia prevalentemente turistica.

Per quanto poi riguarda il secondo aspetto della questione sottoposta allo Scrivente, concernente le caratteristiche che debbono avere le zone e le aree interessate dalle deroghe in argomento, si osserva brevemente che mentre l'espressione "aree ricadenti nelle immediate vicinanze delle grandi arterie viarie" sembra utilizzata dal legislatore in senso atecnico, le "zone commerciali" potrebbero identificarsi, ad avviso dello Scrivente, con le "aree da destinare ad insediamenti commerciali" che ai sensi dell'art. 5, comma 2, della stessa l.r. n. 28/1999, sono individuate dagli strumenti urbanistici comunali.

Ai sensi dell'art. 15, comma 2, del "Regolamento del diritto di accesso ai documenti dell'Amministrazione regionale", approvato con D.P.Reg. 16 giugno 1998, n. 12, lo scrivente comunica preventivamente di acconsentire all'accesso presso codesta Amministrazione al presente parere da parte di eventuali soggetti richiedenti.
Codesta Amministrazione vorrà a sua volta comunicare, entro novanta giorni dalla ricezione, l'eventuale possibilità che il parere stesso inerisca ad una lite, ovvero se intenda differirne l'accesso fino all'adozione di eventuali provvedimenti amministrativi cui la richiesta consulenza fosse preordinata. Decorso detto termine senza che sia pervenuta alcuna comunicazione in tal senso, si procederà, giusta delibera della Giunta regionale n. 229 dell'8 luglio 1998, all'inserimento del presente parere nella banca-dati "FoNS", ed alla conseguente diffusione.