Pos. 6	Prot. N. /149.04.11

Oggetto: Consorzi di bonifica. Rescissione contratto d'appalto.




Allegati n...........................


Assessorato regionale
dell'Agricoltura e delle Foreste
Dipartimento regionale delle Foreste
Servizi Tecnici del Dipartimento
U.O.B. n. 1

P A L E R M O






1. Con la nota cui si risponde viene rappresentata la complessa vicenda che ha riguardato i lavori di sistemazione idraulico-forestale del torrente WWWWWW - 2° stralcio - affinché quest'Ufficio individui la soluzione giuridica che consenta la definizione della stessa da parte di codesta Amministrazione, anche tenuto conto di un'istanza in tal senso della stessa impresa appaltatrice.
Il progetto di 2° stralcio dell'importo di Lire 7.225.000.000 è stato approvato con D.A. n. 1553 del 7.8.1991, che concedeva l'esecuzione dei relativi lavori al Consorzio di Bonifica YYYYYYYYYY di JJJJJJJ.
L'esecuzione dei lavori - affidati mediante trattativa privata, ex art. 36, lett., f) l.r. n. 21/85, all'impresa XXXXXX S.r.l., capogruppo di associazione temporanea di imprese - costituiva oggetto del contratto d'appalto n. 101612 del 19.12.1992, per un importo contrattuale netto di Lire 4.147.518.00. L'art. 4 dello stesso prevedeva, tra l'altro, che l'amministratore unico dell'impresa capogruppo s'impegnava "a chiedere, a sua cura e spese, alle competenti autorità, i permessi necessari all'esecuzione stessa" e si assumeva "la responsabilità del danno derivante alla eventuale revoca, per sua colpa di tali permessi".
In data 19.12.93 seguiva la consegna dei lavori, che venivano però sospesi in pari data perché il progetto era privo del parere di cui all'art. 9 della l.r. n. 19/72, del visto idraulico dell'Ufficio del Genio Civile e del nulla osta dell'Assessorato Territorio e Ambiente ai sensi dell'art. 6 della l.r. n. 65/81.
Gli altri eventi più rilevanti della vicenda sono riconducibili alla reintestazione della concessione dei lavori al nuovo Consorzio ZZ di HHHHH, effettuata con D.D.G. n. 1137 del 5.12.2002, alla sottoposizione dell'impresa ad Amministrazione giudiziale nell'ottobre del 2001, alla prospettazione, da parte del Consorzio, dell'impossibilità di attuare i lavori poiché "la fattibilità del progetto non risulta compatibile con lo stato attuale dei luoghi", così come emerso nel corso della riunione del 26.06.03, tenutasi presso l'Assessorato Agricoltura e Foreste (nota prot. 1097 del 22.07.03) - cui seguiva l'invito di codesto Dipartimento (nota prot. 31298 del 12.12.03) a valutare l'opportunità di risolvere il contratto d'appalto - ed infine alla proposta transattiva per l'eventuale rescissione del contratto, avanzata , con lettera del 15.4.2004, dallo Studio legale LLLLLL, per conto dell'impresa appaltatrice (in assenza, tuttavia, di notizie circa l'attuale prosecuzione o meno dell'Amministrazione giudiziale), per la complessiva somma di euro 800.000 a titolo di risarcimento danni.
In ordine alla vicenda così rappresentata codesto Dipartimento chiede allo Scrivente di individuare la soluzione giuridica più corretta tra le diverse ipotesi prospettate, cioè di valutare la possibilità di procedere all'annullamento del contratto, per eventuali vizi - in relazione alla previsione di cui all'art. 4, che poneva a carico dell'impresa un'attività che non risulta essere mai stata svolta dalla stessa - ovvero alla recessione dal contratto, ai sensi degli artt. 1671 e 1672 del codice civile - non avendo più l'Amministrazione interesse alla prosecuzione dell'opera per ragioni di antieconomicità - o se si debba provvedere, invece - stante che il progetto non risulta più tecnicamente eseguibile - alla rescissione del contratto d'appalto, ai sensi dell'art. 345 della Legge n. 2248/1865, riconoscendo all'impresa solo il mancato utile nella misura del 10% dei 4/5 dell'importo contrattuale; in ultima analisi, qualora non si possa addivenire a nessuna delle soluzioni prospettate - in ordine alle quali si chiede di individuare anche il soggetto competente ad adottarle - viene sottoposta alla valutazione di quest'Ufficio l'opportunità di addivenire ad una soluzione di transazione, avuto riguardo alla proposta in tal senso avanzata dall'impresa.

2. Sulla questione si osserva quanto segue.
Premesso che la legge 11 febbraio 1994, n. 109 costituisce, insieme al relativo Regolamento di attuazione di cui al D.P.R. 21 dicembre 1999, n. 554, l'ordinamento generale in materia di lavori pubblici che, com'è noto, trova applicazione nel territorio della Regione siciliana ai sensi della l.r. n. 7/2002, come modificata dalla l.r. n. 7/2003, occorre preliminarmente individuare, ai fini della soluzione della questione posta, la disciplina attualmente vigente in ordine alla rescissione e alla risoluzione del contratto d'appalto.
In particolare, l'art. 231 del citato Regolamento di attuazione, rubricato abrogazione di norme,non contempla tra gli articoli della legge 20 marzo 1865, n. 2248, all. f (legge fondamentale sui lavori pubblici), espressamente abrogati, l'art. 340 che disciplina la rescissione del contratto d'appalto, con la conseguenza che l'istituto deve ritenersi a tutt'oggi regolato dalla disposizione in esso contenuta, secondo la quale l'Amministrazione è in diritto di rescindere il contratto quando l'appaltatore si renda colpevole di frode o di grave negligenza e contravvenga agli obblighi e alle condizioni stipulate.
In questi casi l'appaltatore avrà ragione soltanto al pagamento dei lavori eseguiti regolarmente, e sarà passibile del danno che provenisse all'Amministrazione dalla stipulazione di un nuovo contratto, o dalla esecuzione d'ufficio.
La norma regolamentare cui fare riferimento non è più, invece, l'art. 27 del R.D. 350/1895 (rescissione dei contratti od esecuzione di ufficio per grave negligenza o contravvenzione ai patti), integralmente abrogato dal predetto art. 231 del D.P.R. 554/99, bensì l'art. 119 dello stesso D.P.R., che disciplina la risoluzione del contratto per grave inadempimento, grave irregolarità e grave ritardo, facendo anch'esso riferimento a comportamenti dell'appaltatore che concretano grave inadempimento alle obbligazioni di contratto tale da compromettere la buona riuscita dei lavori, ...alla stima dei lavori eseguiti regolarmente che devono essere accreditati all'appaltatore...
Dalle disposizioni richiamate emerge l'attribuzione all'Amministrazione appaltante di ampi poteri di autotutela, volti ad assicurare il soddisfacimento dell'interesse pubblico alla tempestiva ed economica esecuzione a regola d'arte dell'opera pubblica, consentendole di risolvere d'autorità il contratto qualora ravvisi la ricorrenza delle situazioni contemplate da dette norme.
La rescissione per grave negligenza o per contravvenzione agli obblighi e alle condizioni stipulate può essere utilmente confrontata con l'ordinaria azione di risoluzione dei contratti sinallagmatici per inadempimento, prevista e disciplinata dagli artt. 1453 e ss. del codice civile.
E' indubbio, infatti, che anche la P.A., come ogni altro contraente, possa agire, ove ritenga rilevante l'inadempimento della controparte, per la risoluzione del contratto secondo le norme del codice civile.
Ma alla potestà di cui all'art. 340, che per l'Amministrazione si aggiunge a quella di cui all'art. 1453 e ss. del codice civile, si deve riconoscere un suo significato e una sua specifica ragione d'essere, ovvero quella connotazione pubblicistica che ne fa un mezzo di natura autoritativa, che si sostanzia in un atto amministrativo, comunemente ritenuto espressione di autotutela della P.A.(cfr., Cass. Civ., sez. I, n. 8534 del 23.6.2000).
La fattispecie sottoposta alle valutazioni dello Scrivente sembra riconducibile ad una delle situazioni descritte dall'art. 340, ed in particolare all'ipotesi di contravvenzione agli obblighi e alle condizioni stipulate, poiché l'impresa appaltatrice (nella persona del legale rappresentante della capogruppo dell'associazione temporanea di imprese) sarebbe venuta meno all'obbligo imposto dall'art. 4 del contratto d'appalto - impegno a chiedere a sua cura e spese, alle competenti autorità, i permessi necessari all'esecuzione stessa e di assumere la responsabilità del danno derivante alla eventuale revoca, per sua colpa, di tali permessi - in conseguenza del quale avrebbe dovuto provvedere, secondo quanto risulta dalla documentazione allegata, a richiedere il parere di cui all'art. 9 della l.r. n.19/72 (attestante la conformità del progetto agli strumenti urbanistici e ai regolamenti edilizi e di igiene vigenti nel comune in cui l'opera deve essere realizzata), il visto idraulico dell'Ufficio del Genio Civile di HHHHH e il nulla osta dell'Assessorato regionale del Territorio e dell'Ambiente ex art. 6 della l.r. n. 65/81, anch'esso attestante la conformità dell'opera da eseguirsi alle prescrizioni degli strumenti urbanistici; ai sensi del comma 3, in particolare, l'Assessorato medesimo è tenuto a disporre la sospensione dei lavori in pendenza della regolarizzazione della pratica amministrativa (in proposito, la giurisprudenza amministrativa parla di impossibilità giuridica di iniziare i lavori, cfr., C.G.A., sez. giurisdiz., n. 215 del 28.5.91).
In forza del secondo comma dell'art. 340 citato l'appaltatore avrà ragione soltanto al pagamento dei lavori eseguiti regolarmente.
La risoluzione del contratto dovrà aver luogo nel rispetto della procedura prescritta dall'art. 119 del D.P.R. n. 554/1999 (risoluzione del contratto per grave inadempimento, grave irregolarità e grave ritardo),in forza della quale la stazione appaltante, su proposta del responsabile del procedimento, dispone la risoluzione del contratto dopo l'espletamento di una fase propedeutica in cui all'accertamento del grave inadempimento alle obbligazioni del contratto e alla conseguente stima dei lavori eseguiti regolarmente, che devono essere accreditati all'appaltatore, segue la contestazione degli addebiti allo stesso e la valutazione negativa delle eventuali controdeduzioni.
Nella fattispecie in esame deve, tuttavia, tenersi in debito conto che la XXXXXX S.r.l., capogruppo dell'associazione temporanea di imprese, è stata sottoposta, con decreto del 25/26 ottobre 2001 del Tribunale di HHHHH - Collegio Misure di Prevenzione - ad Amministrazione giudiziale. Ai sensi dell'art. 2-sexies della L. n. 575 del 31 maggio 1965, l'amministratore nominato dal tribunale, con il provvedimento con il quale è disposto, ex art. 2-ter,il sequestro dei beni dei quali la persona nei cui confronti è iniziato il procedimento risulta poter disporre, ha il compito di provvedere alla custodia, alla conservazione e all'amministrazione dei beni sequestrati..., sotto la direzione del giudice delegato, anche al fine di incrementare, se possibile, la redditività dei beni.
Deve ritenersi, pertanto, che tutte le sopradescritte attività inerenti la fase propedeutica devono essere rivolte, nella fattispecie, non nei confronti dell'impresa, bensì dell'Amministrazione giudiziale, qualora la stessa non risulti sia stata revocata; gli stessi motivi non consentirebbero, peraltro, di prendere in alcuna considerazione la proposta transattiva formulata dallo Studio Legale LLLLL, in nome e per conto della XXXXXX S.r.l., nell'eventualità della permanenza della predetta misura di prevenzione.
Per l'aspetto che riguarda l'intervento, ai fini della definizione della vicenda, di codesto Assessorato - che ha esercitato la vigilanza sul soppresso Consorzio di Bonifica, originario concessionario dei lavori in oggetto, ed esercita a tutt'oggi la vigilanza sul Consorzio ZZ di HHHHH, reintestatario della concessione dei lavori medesimi - dalla lettera prot. n. 31298 del 12.12.2003 emerge, con tutta evidenza, che lo stesso abbia già espresso il proprio avviso sulla questione in esame avendo invitato il Consorzio a valutare l'opportunità di provvedere alla risoluzione del contratto de quo, in considerazione delle osservazioni formulate dal predetto Ente nella relazione tecnica del 22.7.2003, prot. n. 1097, circa la non attualità delle opere previste nel progetto originario, sia in funzione dell' intervenuta diversità dello stato dei luoghi (rispetto all'epoca in cui lo stesso era stato redatto), siain conseguenza della sua obbligata rielaborazione stante la necessaria acquisizione di pareri tecnici ed autorizzativi
Nelle superiori considerazioni è l'avviso dello Scrivente.

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Si ricorda che in conformità alla Circolare presidenziale 8 settembre 1998, n. 16586/66.98.12, trascorsi 90 giorni dalla data di ricevimento del presente parere senza che codesta Amministrazione ne comunichi la riservatezza, lo stesso potrà essere inserito nella banca dati "FONS".