POS. IV Prot._______________/217.11.2004

OGGETTO: Contabilità e finanza pubblica - Entrate - Riscossione coattiva - Fermo amministrativo - Disciplina.


ASSESSORATO REGIONALE
BILANCIO E FINANZE
Dipartimento Finanze e Credito
Servizio Riscossione
PALERMO

1. Con nota 8 ottobre 2004, n. 16412, codesto Dipartimento chiede se la Regione siciliana possa recepire la norma statale sul fermo amministrativo, cioè l'art. 86 del D.P.R. 29 settembre 1973, n. 602 - come sostituito dall'art. 16 del D.Lgs. 26 febbraio 1999, n. 46, come ulteriormente innovato dall'art.1 del D.Lgs. 27 aprile 2001, n. 193 in riferimento al 1° comma della norma - al fine di attuarne con regolamento il contenuto.
La richiesta trae origine dalla risoluzione n. 92/E del 22 luglio 2004, con la quale l'Agenzia delle Entrate ha chiesto ai concessionari della riscossione di astenersi, in via cautelativa, dal disporre fermi amministrativi relativamente ai ruoli della stessa Agenzia, atteso che il Consiglio di Stato con ordinanza n. 3259 del 14 luglio 2004 ha ritenuto legittima la richiesta di sospensione delle "ganasce fiscali" - disposta dal Tar Lazio su ricorso di un contribuente che eccepiva l'irregolarità delle procedure attuative della misura cautelare in mancanza del previsto regolamento attuativo.

La risoluzione ha causato un forte rallentamento nel recupero dei crediti da parte dei concessionari, giacchè l'applicazione del fermo amministrativo aveva dimostrato di essere un forte deterrente all'evasione.

In ragione di ciò i rappresentanti dell'Agenzia delle Entrate ritengono che la Regione siciliana potrebbe recepire l'istituto di cui al succitato art. 86, regolamentandone successivamente l'attuazione.
La prospettiva suggerita non è condivisa da codesto Dipartimento che avanza forti perplessità, considerando che "la potestà legislativa connessa alla titolarità della funzione di riscossione, che compete alla Regione siciliana ai sensi dell'art. 8 del D.P.R. 1074/65, non può che riguardare l'istituzione e la stessa funzionalità del servizio riscossione, in cui è compreso il rapporto con i concessionari, e non i singoli istituti normativi quali le misure cautelari a garanzia dei crediti, e le stesse procedure esecutive che, strumentalmente, vengono utilizzati per espletare l'attività di riscossione.
Quest'ultimi, come il fermo amministrativo, contengono norme procedurali per il raggiungimento di finalità primarie che si applicano in ugual modo su tutto il territorio nazionale, e ciò per evitare disuguaglianze o differenti comportamenti autoritativi nei confronti dei cittadini".

2. Le perplessità manifestate da codesto Dipartimento, seppur sommariamente riferite, danno già soluzione al quesito posto, talchè l'ausilio di questo Ufficio si limiterà ad una ricostruzione, seppur succinta, degli istituti normativi coinvolti nella problematica di che trattasi, al fine di evidenziare la condivisibilità dell'orientamento espresso da codesta Amministrazione.

Il potere di disporre il fermo amministrativo, a seguito della nuova formulazione del comma 1 dell'art. 86 del D.P.R 602/1973 è attribuito direttamente al concessionario della riscossione, laddove - precedentemente alla novella - era attribuito alla direzione generale delle entrate sul presupposto - quest'ultimo rimosso dalla nuova formulazione dell'istituto - dell'accertata impossibilità di eseguire il pignoramento per mancato reperimento del veicolo del contribuente.

Il regolamento di attuazione del fermo, previsto dal comma 4 dell'art. 86, emanato con d.m. 7 settembre 1998, n. 503, nella vigenza del precedente sistema, disciplinava puntualmente tutti gli elementi connessi con la misura, mentre gli elementi di novità introdotti fanno ritenere, a parte della dottrina e della giurisprudenza, necessario un nuovo regolamento di attuazione che disciplini le peculiarità della riforma, in mancanza del quale nessuna valenza può riconoscersi al provvedimento di fermo.

La diatriba sulla natura giuridica del fermo - se cioè esso sia un atto di natura cautelare, preordinato all'esecuzione forzata sui beni del debitore, ovvero un atto esecutivo - ha notevoli ricadute sui mezzi di impugnazione attivabili e, quindi, sul piano della giurisdizione.
Il problema del giudice competente ha dato adito a diverse interpretazioni. Una prima interpretazione, considerando il fermo una misura cautelare, ritiene competente il giudice ordinario chiamato a pronunciarsi sulla richiesta del provvedimento di urgenza volto ad ottenere la revoca della misura (cfr. ordinanza Trib. Di Bari 17.03.2003; ordinanza Trib. Di Catanzaro 25.02.03; sentenza Trib. Di Modica 21.06.2004). Secondo la Commissione tributaria provinciale di Cosenza, espressasi il 28-05-2003, il fermo è l'atto iniziale dell'esecuzione forzata, ma ha natura cautelare come il sequestro conservativo e, pertanto - a seguito dell'ampliamento della giurisdizione tributaria di cui all'art. 12 della l. 448/2001 - le questioni attinenti a quell'atto rientrano nella competenza generale, in materia di tributi, del giudice tributario che potrà disapplicare il fermo senza necessità di previa declaratoria di nullità del giudice amministrativo.
Sull'assunto che il fermo ha natura di atto esecutivo, altra giurisprudenza fa discendere la competenza del giudice ordinario dall'art. 2 del D.Lgs. 546/1992, seconda parte, cioè il ricorso contro il fermo va proposto mediante opposizione all'esecuzione o agli atti esecutivi ai sensi degli artt. 615 e 617 del codice di procedura civile (cfr.ordinanza Trib. Di Brindisi 04.03.03; sentenza Tar Veneto 30.01.2003, n, 886; Tar Piemonte 05.10.2002, n. 1577)
Secondo altra impostazione il fermo è un atto amministrativo discrezionale e quindi la competenza è del giudice amministrativo (cfr. Tar Puglia 04.02.2004, n. 392).
Ma oltre che sulla competenza dei giudici e sul diritto di difesa del contribuente, il fermo produce effetti sulla proprietà privata dei beni, fortemente limitata dagli effetti quasi espropriativi della misura, oltrechè sul diritto di godimento e di disposizione, quindi sui diritti fondamentali del cittadino.
Il fermo infine è uno strumento della riscossione tramite ruolo che, ai sensi dell'art. 17 del D.Lgs. 46/1999, può essere utilizzata, oltre che dallo Stato per le proprie entrate, anche dalle Regioni per la riscossione coattiva di quelle di loro competenza ma secondo il sistema approntato dal legislatore nazionale, giacchè quest'ultimo è titolare di prerogative che, derogando a disposizioni sostanziali e processuali che disciplinano i rapporti di debito e credito, sono intimamente connesse ad una potestà d'imperio riconoscibile soltanto al massimo livello della sovranità dello Stato (cfr. Cass, sezioni unite, 29-07-1998, n. 7414 in riferimento al fermo amministrativo di cui all'art. 69, comma, r.d. 2440/1923).
Tanto si evidenzia a dimostrazione del fatto che l'istituto del fermo, per la sua complessa natura, incide su materie riservate alla certa competenza esclusiva dello Stato in ordine a giurisdizione, norme processuali, ordinamento civile, tutela di diritti fondamentali.
Rientra inoltre nella competenza dello Stato stabilire e tipizzare le misure di autotutela amministrativa; nello specifico, in funzione di protezione del pubblico interesse connesso ad esigenze finanziarie ed i poteri a tal fine assegnati ai concessionari in materia di riscossione coattiva, con le già accennate ricadute su diritti riconducibili alla materia dell'ordinamento civile.
Nei termini il reso parere.