Pos. IV Prot. _______/239.04.11
OGGETTO: Processo - Spese - Recupero ex art. 158 T.U. n. 115/2002 - Problematiche.
ASSESSORATO REGIONALE
BILANCIO E FINANZE
Dipartimento regionale finanze e
credito
(Rif. nota n. 16985 del 21.10.2004)
e, p.c.
PRESIDENZA REGIONE SICILIANA
Segreteria generale
LORO SEDI
1. Con la lettera sopra indicata codesto Dipartimento sottopone allo Scrivente numerosi quesiti concernenti il recupero delle spese prenotate a debito o anticipate dall'erario nei processi in cui è parte l'amministrazione pubblica conclusisi con la condanna della controparte alla rifusione di dette spese ai sensi dell'art. 158, comma 3, del D.P.R. 30 maggio 2002, recante il "Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di spese di giustizia".
Le problematiche, in particolare, traggono origine dalla circostanza che l'Agenzia del demanio-Filiale di xxxxxxx ha trasmesso, per i provvedimenti di competenza, all'Assessorato regionale del bilancio e delle finanze il foglio notizie, inviato alla predetta Agenzia dall'Ufficio campione civile del Tribunale di xxxxxxx, contenente l'annotazione di spese prenotate a debito, per le quali sussiste titolo per il recupero, relativamente ad una causa in materia di "demanio patrimoniale regionale" nella quale risulta attore l'Amministrazione finanziaria dello Stato.
2. Considerato il numero dei quesiti sottoposti allo Scrivente, si ritiene opportuno, ai fini di una organica trattazione degli stessi, individuare talune questioni di massima sulle quali rendere il presente parere; in particolare, le questioni da esaminare sono le seguenti:
a) presupposti soggettivi e oggettivi per il recupero delle spese processuali prenotate a debito o anticipate dall'erario;
b) "valenza giuridica" del foglio notizie di cui all'art. 280 del D.P.R. n. 115/2002;
c) possibilità per l'Amministrazione regionale, nell'ipotesi in cui sia legittimata al recupero delle spese processuali, di sollecitare in via preventiva il pagamento spontaneo del debitore notificandogli un "invito bonario" ovvero un "atto di diffida ed intimazione di pagamento";
d) possibilità per l'Amministrazione regionale, nell'ipotesi di recupero delle spese processuali tramite ruolo, di avvalersi degli uffici statali ai sensi dell'art. 8, comma 3, del D.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074;
e) possibilità di imputare le spese processuali recuperate dall'Amministrazione regionale, in conto entrate del bilancio regionale, al capitolo 4189 denominato "Recupero delle spese processuali poste a carico della controparte dichiarata soccombente nei giudizi avverso la Regione siciliana".
3. Circa la prima questione, appare anzitutto opportuno richiamare le disposizioni normative qui rilevanti e cioè gli artt. 3 e 158 del D.P.R. n. 115/2002. L'art. 3, comma 1, lett. q), del D.P.R. n. 115/2002, chiarisce che, "ai fini del presente testo unico", amministrazione pubblica ammessa alla prenotazione a debito è "l'amministrazione dello Stato o altra amministrazione pubblica, ammessa da norme di legge alla prenotazione a debito di imposte o di spese a suo carico"; il successivo art. 158 al comma 1 elenca le imposte e le spese che devono essere prenotate a debito "nel processo in cui è parte l'amministrazione pubblica, ..., se a carico dell'amministrazione"; al comma 2 indica le spese anticipate dall'erario, mentre ai sensi del comma 3 "le spese prenotate a debito e anticipate dall'erario sono recuperate dall'amministrazione, insieme alle altre spese anticipate, in caso di condanna dell'altra parte alla rifusione delle spese...".
Si rileva poi che le perplessità sollevate da codesto Dipartimento nella richiesta di parere in relazione all'individuazione dell'amministrazione competente al recupero delle spese processuali, si pongono, in particolare, con riferimento a quanto previsto nel parere dell'Avvocatura Generale dello Stato 17 ottobre 2003, nonché nella circolare del Ministero della giustizia n. 9/2003. Ed invero, nel predetto parere dell'Avvocatura Generale dello Stato 17 ottobre 2003, si legge che "le spese prenotate a debito nell'interesse dell'amministrazione pubblica ammessa a tale forma agevolativa vanno recuperate, in caso di condanna della controparte processuale, dalla singola amministrazione parte in causa"; la citata circolare n. 9/2003,all'art. 6, lett. j) -sebbene non con riferimento al recupero delle spese processuali, bensì alla trasmissione del foglio notizie, laddove sono annotate le spese prenotate a debito e spese anticipate dall'erario- prevede che "quando parte del processo è una pubblica amministrazione, copia conforme del foglio notizie dovrà essere trasmessa, ..., all'amministrazione che si è costituita in giudizio, ai sensi dell'art. 158, comma 3, del T.U. (D.P.R. n. 115/2002).
Ciò premesso, si osserva ora, che le espressioni "processo in cui è parte l'amministrazione pubblica" di cui all'art. 158, comma 1, D.P.R. n. 115/2002, "singola amministrazione parte in causa" di cui al parere dell'Avvocatura Generale dello Stato 17 ottobre 2003, nonché "amministrazione che si è costituita in giudizio" contenuta nell'art. 6 della circolare n. 9/2003, hanno sostanzialmente carattere equivalente ed indicano, ad avviso dello Scrivente, l'amministrazione che si è costituita in giudizio come attore (art. 165 c.p.c.) o come convenuto (art. 166 c.p.c.) qualora si consideri il processo civile ovvero ancora l'amministrazione che si è costituita parte civile qualora si abbia riguardo al processo penale (artt.76 e 78 c.p.p.).
In altri termini, presupposto soggettivo per il recupero delle spese processuali prenotate a debito o anticipate dall'erario non è soltanto la sussistenza, in capo all'amministrazione, dell'interesse ad agire o a resistere all'azione (art. 100 c.p.c.) nonchè della legittimazione attiva o passiva, ciò nel senso che, alla stregua delle disposizioni sopra riportate, è altresì necessario che la medesima amministrazione abbia compiuto le formalità richieste per la costituzione in giudizio.
Si fa presente, per quanto riguarda le spese prenotate a debito, che ai sensi dell'art. 158, comma 1, e dell'art. 3, comma 1, lett. q), del D.P.R. n. 115/2002, amministrazione competente al recupero delle predette spese è, altresì, quella a cui carico sono state prenotate le spese medesime.
Per quanto poi concerne il presupposto oggettivo per il recupero delle spese processuali de quibus, si osserva che lo stesso, ai sensi dell'art. 158, comma 3, del D.P.R. n. 115/2002, è la "condanna dell'altra parte alla rifusione delle spese" nei confronti della pubblica amministrazione costituita; tale presupposto si configura, dunque, come titolo idoneo al recupero delle medesime spese e, come tale, va distinto dal titolo esecutivo che, nell'ipotesi considerata, è il provvedimento giurisdizionale passato in giudicato contenente la condanna della controparte al pagamento delle spese processuali.
Al riguardo si osserva che la sentenza civile o penale diviene irrevocabile o, comunque, il provvedimento conclusivo del processo diventa definitivo, allorché siano inutilmente decorsi i termini per proporre le impugnazioni ovvero siano stati esperiti tutti i mezzi di impugnazione ordinari senza che la sentenza sia stata riformata; dal passaggio in giudicato della sentenza, cosi come previsto dall'art. 7, lett. c), della citata circolare n. 9/2003, decorre il termine di prescrizione ordinario di dieci anni per far valere il diritto al recupero delle spese processuali. Si osserva ancora che anche la sentenza di primo grado, pur non essendo definitiva, è, ai sensi dell'art. 282 c.p.c., "provvisoriamente esecutiva tra le parti", e, come tale, qualora contenga la condanna della controparte alla rifusione delle spese processuali nei confronti dell'amministrazione costituita, costituisce titolo idoneo nonché titolo esecutivo per il recupero delle predette spese. Tuttavia tale sentenza produce effetti prodomici e parziali che non hanno la stessa stabilità degli effetti della sentenza passata in giudicato poiché possono essere rimessi in discussione o addirittura neutralizzati dall'accoglimento delle impugnazioni; conseguentemente, l'opportunità di procedere al recupero delle spese processuali sulla base di una sentenza provvisoriamente esecutiva (da cui pure decorre il termine di prescrizione ordinario sempre che, nel frattempo, non intervenga la sentenza definitiva) va rimessa alla prudente valutazione della competente amministrazione.
Ciò detto, alla luce di quanto osservato circa il presupposto soggettivo ed oggettivo per il recupero delle spese processuali de quibus, deve conseguentemente affermarsi che l'Amministrazione regionale è legittimata a procedere al recupero di spese processuali dalla stessa anticipate o prenotate a debito qualora si sia costituita in giudizio nei termini sopra evidenziati ed altresì qualora l'altra parte sia stata condannata nei suoi confronti a rifondere le spese processuali. Pertanto, nell'ipotesi in cui sia costituita in giudizio solo l'Amministrazione statale, solo la predetta Amministrazione statale può procedere al recupero delle spese processuali prenotate a debito o anticipate che la controparte è stata condannata a rifonderle; nell'ipotesi in cui invece sia costituita in giudizio solo l'Amministrazione regionale, la predetta Amministrazione è legittimata a procedere al recupero delle spese che l'altra parte è stata condannata a rifonderle, né le somme così recuperate possono essere versate all'Amministrazione statale, sebbene la stessa possa vantare interessi in giudizio, poiché nei confronti di quest'ultima non si é comunque realizzato il presupposto soggettivo, né tanto meno quello oggettivo per il recupero in questione.
Nell'ipotesi di litisconsorzio tra Stato e Regione, laddove entrambe le amministrazioni sono costituite in giudizio, al recupero è legittimata quella tra le due Amministrazioni che ha prenotato a debito o anticipato le spese processuali e nei cui confronti la controparte è stata condannata a rifondere le spese stesse.
Si evidenzia inoltre che qualora la controversia giudiziale riguardi tributi erariali di spettanza regionale e sia costituita in giudizio soltanto l'Amministrazione finanziaria dello Stato in relazione ad una competenza (accertamento) allo stesso ascrivibile, risulta ovvio che solo la stessa Amministrazione statale è legittimata, verificandosi altresì il presupposto della condanna dell'altra parte alla rifusione delle spese, al recupero de quo, né le somme a tale titolo recuperate devono essere versate in conto entrate del bilancio regionale; in altri termini, la spettanza regionale del tributo erariale non incide e non comporta quindi automaticamente una corrispondente spettanza regionale delle spese processuali recuperate nel relativo giudizio poichè ai fini della predetta spettanza rileva solo la simultanea sussistenza del presupposto soggettivo e del presupposto oggettivo entrambi sopra individuati.
Per quanto poi concerne le procedure da seguire da parte dell'Amministrazione regionale per il recupero dei crediti costituiti dalle spese processuali, si rileva anzitutto che la specifica disciplina contenuta nella parte VII del D.P.R. n. 115/2002, ai fini della riscossione delle spese processuali, non trova applicazione, per esplicita previsione dell'art. 203 dello stesso D.P.R. n. 115/2002, per il recupero del credito relativo alle spese del processo in cui è parte l'amministrazione pubblica ammessa alla prenotazione a debito; pertanto, il recupero avverrà a mezzo ruolo da affidare al concessionario della riscossione ai sensi dell'art. 17 del D.Lgs. 26 febbraio 1999, n. 46. Al riguardo si fa presente che, in conformità a quanto previsto dall'art.1, comma 1, del D.M. 3 settembre 1999, n.321, ("Regolamento recante norme per la determinazione del contenuto del ruolo e dei tempi, procedure e modalità della sua formazione e consegna, da emanare ai sensi degli articoli 4 e 10 del D.Lgs. 26 febbraio 1999, n. 46"), i ruoli sono formati direttamente "dall'ente creditore" e, cioè, in relazione alla problematica in questione, dal ramo dell'Amministrazione regionale costituito in giudizio che, in quanto ha anticipato o prenotato a debito spese processuali, risulta "creditore" delle stesse.
Con riferimento alla riscossione coattiva mediante ruolo, si osserva altresì, in via generale, che, mentre per lo Stato tale procedura costituisce lo strumento operativo tipico da attivare in relazione a tutte le entrate ancorchè non tributarie (art. 17, comma 1, D.Lgs. n. 46/1999), per le Regioni, e gli altri enti locali, il ricorso alla riscossione mediante ruolo riveste carattere facoltativo (art. 17, comma 2, D.Lgs. n. 46/1999), permanendo in capo agli stessi enti la possibilità di attivare, in alternativa, altre procedure. Conseguentemente, per le finalità in questione e richiamando quanto peraltro affermato dall'Avvocatura Generale dello Stato nel parere 17 ottobre 2003, l'Amministrazione regionale interessata al recupero dei crediti per spese processuali può esperire il procedimento ingiuntivo ex artt. 633 e segg. del c.p.c.; qualora invece l'Avvocatura distrettuale che cura l'esazione delle competenze di avvocato (art. 21, comma 1, del Regio Decreto 30 ottobre 1933, n.1611) recuperi anche le spese prenotate a debito, l'Amministrazione regionale costituita in giudizio farà conoscere alla predetta Avvocatura, con immediatezza, le somme ad essa spettanti (cfr. sul punto parere Avvocatura Generale dello Stato 17 ottobre 2003).
4. Circa la seconda questione (v. paragrafo 2, lett. b) riguardante la "valenza giuridica" del foglio notizie previsto dall'art. 280 del D.P.R. n. 115/2002, in via generale si osserva che tale foglio, tenuto in ogni fase ed in ogni grado del processo civile e penale, contiene l'annotazione delle spese ripetibili siano esse pagate o prenotate a debito e sarà tenuto fino al completamento dell'informatizzazione della procedura di riscossione delle spese processuali. Ed invero, nell'attuale gestione in forma cartacea, la riscossione delle voci di spesa prenotate avviene sulla base dei dati riportati nel foglio delle notizie; quando sarà completato il processo di informatizzazione, tutte le annotazioni relative alle spese anticipate e prenotate confluiranno invece automaticamente nell'apposito registro dei crediti da recuperare.
Lo scopo del foglio notizie è dunque, come previsto dalla circolare n. 9/2003, quello di tenere sotto controllo le spese processuali e di consentire, alla fine del procedimento, il riversamento degli eventuali crediti maturati nel registro dei crediti da recuperare.
Pertanto ritiene lo Scrivente che il foglio notizie non costituisce titolo idoneo per il recupero delle spese ivi annotate né può considerarsi titolo esecutivo a tal fine, poiché lo stesso va certamente distinto dalla sentenza provvisoriamente esecutiva o passata in giudicato ovvero dal provvedimento conclusivo del processo, divenuto definitivo, che contiene la condanna della controparte al pagamento delle spese processuali nei confronti dell'amministrazione costituita in giudizio.
Si evidenzia inoltre che il foglio notizie non sembra altresì qualificabile quale atto di determinazione ovvero di accertamento delle entrate ai sensi dell'art. 3 comma 1, del D.Lgs. 9 luglio 1997, n. 237; ed infatti, la norma testè richiamata prevede espressamente che la determinazione delle entrate è effettuata "dall'ufficio dell'ente creditore", laddove invece l'annotazione delle spese nel foglio notizie è effettuata dagli uffici giudiziari.
Alla luce di quanto sopra detto deve quindi escludersi, in via generale, che l'Amministrazione regionale sia legittimata a procedere al recupero delle spese processuali sulla base delle sole annotazioni contenute nel foglio notizie di cui all'art. 280 del D.P.R. n. 115/2002.
Conseguentemente, nella fattispecie da cui traggono origine le problematiche trattate, codesto Assessorato, cui l'Agenzia del demanio ha trasmesso il foglio notizie relativo ad una causa in materia di "demanio patrimoniale regionale" nella quale risulta attore l'Amministrazione statale, dovrà farsi parte diligente ed accertare se il competente ramo dell'Amministrazione regionale sia o meno costituito in giudizio. Qualora risulti costituito in giudizio sembra opportuno che il foglio notizie de quo venga allo stesso trasmesso; qualora invece non dovesse risultare costituito in giudizio il competente ramo dell'Amministrazione regionale, codesto Assessorato restituirà, per incompetenza, il medesimo foglio notizie all'Agenzia del demanio.
5. Per quanto poi concerne la possibilità che l'Amministrazione regionale, legittimata al recupero delle spese processuali, notifichi al debitore un invito al pagamento dell'importo dovuto, con l'espressa avvertenza che in caso di mancato pagamento entro il termine ivi indicato si procederà ad iscrizione a ruolo del medesimo importo, si osserva che tale invito risulta espressamente previsto e disciplinato dall'art. 212 del D.P.R. n. 115/2002; ora, sebbene la predetta disposizione sia inserita nella parte VII dello stesso D.P.R. n. 115/2002, che, come già evidenziato, non trova applicazione per i processi in cui è parte l'amministrazione pubblica ammessa alla prenotazione a debito, non appare comunque da escludere, in ossequio al generale principio del favor debitoris, che il ramo dell'Amministrazione regionale competente al recupero delle spese processuali solleciti, prima dell'inizio della procedura di riscossione coattiva, il pagamento spontaneo del debitore. Tale soluzione trova del resto conferma nell'art. 1, comma 2, del citato D.M. n. 321/1999, laddove prevede appunto il caso "in cui l'iscrizione a ruolo consegua ad un atto precedentemente notificato"; in tale ipotesi gli estremi di tale atto e la relativa data di notifica devono essere indicati nel ruolo stesso.
Ciò detto, possono ora considerarsi le perplessità manifestate da codesto Dipartimento nella richiesta di parere circa l'applicabilità dell'art. 11 del D.Lgs. n. 237/1997, nell'ipotesi in cui si provveda alla notifica al debitore di un invito al pagamento. La disposizione testè richiamata -la quale, tra l'altro, dispone che "il concessionario della riscossione è tenuto a pagare, con i fondi della riscossione, per conto degli uffici finanziari della propria circoscrizione territoriale le somme necessarie per l'esecuzione delle notifiche degli atti dagli stessi emessi"- fa esplicito riferimento agli uffici finanziari e, cioè, agli uffici dell'amministrazione finanziaria competente secondo l'organizzazione interna; conseguentemente, la stessa norma potrebbe trovare applicazione per la notifica di un invito di pagamento soltanto qualora l'amministrazione che procede alla notifica (e, dunque, legittimata, in quanto costituita in giudizio, al recupero delle spese processuali), sia l'Assessorato regionale del bilancio e delle finanze, viceversa, e cioè nell'ipotesi in cui si tratti di un altro ramo dell'Amministrazione regionale, il concessionario della riscossione non è tenuto a pagare, ai sensi del citato art. 11 D.Lgs. n. 237/1997, le somme necessarie per l'esecuzione della notifica dell'invito al pagamento.
6. Ai fini dell'esame della questione di cui al paragrafo 2, lett. d), concernente la possibilità, per l'Amministrazione regionale di avvalersi degli uffici finanziari statali per il recupero delle spese processuali, sembra anzitutto opportuno premettere brevi considerazioni di carattere generale sull'istituto dell'avvalimento specificamente previsto dall'art. 8, comma 1, del D.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074 ("Norme di attuazione dello Statuto della Regione siciliana in materia finanziaria"), il quale, tra l'altro, dispone che "per l'esercizio delle funzioni esecutive ed amministrative spettanti alla Regione ai sensi dell'art. 20 dello Statuto, essa si avvale, fino a quando non sarà diversamente disposto, degli uffici periferici dell'amministrazione statale".
L'istituto dell'avvalimento -che non incide sulla titolarità delle competenze- costituisce una figura organizzatoria che comporta l'assunzione funzionale di un ufficio di un ente (nell'ipotesi prevista, dello Stato) nella organizzazione di un altro (la Regione); l'ufficio locale o periferico si pone, dunque, in una posizione di dipendenza funzionale dalla Regione, agendo come ufficio della stessa e restando soggetto, limitatamente all'esercizio delle attribuzioni rientranti nella competenza regionale, ai poteri di direzione e controllo rientranti negli organi regionali, con la conseguenza di escludere in capo allo stesso ogni valutazione discrezionale in ordine alle finalità ed alle concrete necessità per le quali è richiesto l'esercizio delle proprie competenze istituzionali.
Tuttavia, si rileva altresì, sotto un profilo non strettamente giuridico, ma attinente più al merito, che l'opportunità per la Regione di avvalersi di uffici periferici dell'Amministrazione statale sembra da subordinare alla verifica dell'assenza, nell'Amministrazione regionale, di appositi uffici con competenze analoghe a quelle richieste agli uffici statali.
Pertanto, considerato quanto sopra detto in via generale, e tenuto conto altresì che nell'ipotesi di riscossione tramite ruolo di spese processuali la sola attività da compiersi da parte dell'Amministrazione regionale consiste nella materiale formazione del ruolo da affidare al concessionario della riscossione, deve concludersi che, nella fattispecie, il ricorso all'istituto dell'avvalimento, sebbene non possa essere escluso sotto un profilo di stretto diritto, vada comunque rimesso alla prudente valutazione del competente ramo dell'Amministrazione regionale.
7. Per quanto infine concerne la possibilità di imputare le spese processuali recuperate dall'Amministrazione regionale, in conto entrate del bilancio regionale, al capitolo 4189 denominato "Recupero delle spese processuali poste a carico della controparte dichiarata soccombente nei giudizi avverso la Regione siciliana", si osservabrevemente che il predetto capitolo è intestato alla Presidenza Ufficio legislativo e legale, con la conseguenza che nello stesso dovranno affluire solo le spese processuali recuperate in relazione a processi nei quali risulta costituito il predetto ramo dell'Amministrazione regionale.
Le spese processuali recuperate dagli altri rami dell'Amministrazione regionale potranno confluire quindi nei capitoli di natura promiscua denominati "Entrate eventuali e diverse", intestati alla competenza di ciascun ramo dell'Amministrazione regionale, laddove sono imputati i proventi derivanti da gestioni diverse.
VOCI: processo civile e penale; regione siciliana; contabilità e finanza pubblica.
Ai sensi dell'art. 15, comma 2, del "Regolamento del diritto di accesso ai documenti dell'Amministrazione regionale", approvato con D.P.Reg. 16 giugno 1998, n. 12, lo scrivente comunica preventivamente di acconsentire all'accesso presso codesta Amministrazione al presente parere da parte di eventuali soggetti richiedenti.
Codesta Amministrazione vorrà a sua volta comunicare, entro novanta giorni dalla ricezione, l'eventuale possibilità che il parere stesso inerisca ad una lite, ovvero se intenda differirne l'accesso fino all'adozione di eventuali provvedimenti amministrativi cui la richiesta consulenza fosse preordinata. Decorso detto termine senza che sia pervenuta alcuna comunicazione in tal senso, si procederà, giusta delibera della Giunta regionale n. 229 dell'8 luglio 1998, all'inserimento del presente parere nella banca-dati "FoNS", ed alla conseguente diffusione.