Pos. IV Prot. _______/261.04.11

OGGETTO: Beni pubblici - Beni di enti pubblici - Demanio marittimo - Concessioni - Concorso di domande - P.R.U.S.S.T.

ASSESSORATO REGIONALE
TERRITORIO E AMBIENTE
Dipartimento regionale territorio e ambiente

PALERMO


1. Con la lettera sopra indicata codesto Dipartimento rappresenta di avere avviato la procedura prevista dall'art. 37 del codice della navigazione ("Concorso di più domande di concessione") per la concessione di un'area demaniale marittima in località xxxxxxx del comune di xxxxxxx.
Riferisce inoltre codesto Assessorato che la ditta xxxxxxxxx s.r.l., concorrente nella procedura di cui sopra, ha presentato un parere pro veritate laddove si sostiene la "superfluità del concorso ex art. 37 Cod. Nav.", poichè la predetta ditta sarebbe "portatrice in linea esclusiva del cd. "diritto di prelazione" di cui è specifica menzione nello stesso art. 37 Cod. Nav."; tali affermazioni, in particolare, sono suffragate evidenziando che l'area oggetto della concessione è interessata da un P.R.U.S.S.T. predisposto ai sensi del D.m. 8 ottobre 1998, il cui relativo accordo quadro è stato stipulato in data 31 maggio 2002, ed altresì sottolineando che la ditta indicata è titolare di un progetto inserito nel predetto P.R.U.S.S.T. da realizzare nell'area richiesta in concessione.
Ciò premesso, considerato che l'Ufficio si è già espresso, in via generale, con nota 8 giugno 2004, n. 9824/91.04.11, indirizzata a codesto Dipartimento, circa la rilevanza dei P.R.U.S.S.T., degli accordi di programma quadro e degli altri strumenti di programmazione negoziata nello svolgimento del procedimento di concessione dei beni del demanio marittimo, in particolare vien chiesto se, nella fattispecie, il richiamato accordo quadro del 31 maggio 2002, "costituisca una deroga alle ordinarie procedure amministrative e se, conseguentemente, debba essere accantonato il concorso di domande ex art. 37 C.N. ..., a vantaggio dell'intervento inserito nel P.R.U.S.S.T."; ovvero se "resta confermato l'orientamento già espresso" da quest'Ufficio "nella parte in cui non riconosce ai P.R.U.S.S.T. la valenza di atto idoneo a derogare alle norme del Codice della Navigazione".

2. Le perplessità manifestate da codesto Dipartimento circa la rilevanza, nella fattispecie considerata, del P.R.U.S.S.T. e dell'accordo quadro del 31 maggio 2002, si pongono in relazione a quanto affermato dallo Scrivente nel citato parere n. 9824/2004, laddove, tra l'altro, è precisato che "qualora l'area demaniale oggetto della concessione sia interessata da un P.R.U.S.S.T., sembrerebbe da escludere la possibilità di derogare alle ordinarie procedure amministrative poiché lo strumento di programmazione territoriale, come tale diretto a regolare la destinazione e l'uso del territorio, non può comunque sostituire quella che è la sede istituzionale (il procedimento) per la ponderazione degli interessi coinvolti nella concessione del bene demaniale.
Diversa invece sembra porsi l'ipotesi degli atti di programmazione negoziale considerati (accordo di programma quadro, patti territoriali) poiché,..., la possibilità di derogare, entro i limiti individuati, alle norme ordinarie di amministrazione e contabilità, è espressamente prevista dalla legge".
Ora, considerato che nella fattispecie in questione l'area oggettodella concessione demaniale risulta interessata da un P.R.U.S.S.T. e dal relativo accordo quadro del 31 maggio 2002, trattasi anzitutto di accertare se il predetto accordo abbia o meno la stessa natura dell'accordo di programma quadro, ciò al fine di trarne le relative conseguenze in merito alla possibilità di derogare alle ordinarie procedure amministrative.
Al riguardo, in via generale, si precisa che l'accordo di programma quadro è espressamente previsto dall'art. 2, comma 203, della legge 23 dicembre 1996, n. 662, che disciplina varie tipologie di intese istituzionali con tratti caratteristici peculiari, alcune delle quali risultano prodromiche ad altre.
In particolare il richiamato art. 2, comma 203, prevede alla lett. b) l'intesa istituzionale di programma che costituisce la sede concertativa di massimo livello coinvolgendo l'amministrazione statale e regionale o delle province autonome per la realizzazione di un piano pluriennale di interventi di interesse comune o funzionalmente collegati; la successiva lett. c) definisce poi l'accordo di programma quadro come l'accordo con enti locali ed altri soggetti pubblici o privati promosso dagli organismi di cui alla lett. b), e, cioè, amministrazione centrale, regionale o delle province autonome, "in attuazione di una intesa istituzionale di programma per la definizione di un programma esecutivo di interventi di interesse comune o funzionalmente collegati".
In altri termini, mentre l'intesa istituzionale di programma ha la funzione precipua di definire, a livello assolutamente generale, gli interventi che si intendono compiere, in modo da coordinarne l'esecuzione, l'accordo di programma quadro rappresenta invece la positiva conclusione del procedimento d'intesa istituzionale di programma e, contestualmente, ne costituisce attuazione.
La previsione che rende peculiare l'accordo di programma quadro, come del resto già evidenziato dallo Scrivente nel citato parere n. 9824/91.04.11/2004, consiste nella possibilità che i relativi atti di esecuzione possano, limitatamente alle aree di crisi indicate dal Presidente del Consiglio dei Ministri sulla base delle statuizioni dell'Unione europea, derogare alle norme ordinarie di amministrazione e contabilità, salve restando le esigenze di concorrenzialità e trasparenza e nel rispetto della normativa comunitaria in materia di appalti, di ambiente e di valutazione di impatto ambientale (art. 2, comma 203, lett. c), legge n. 662/1996).
Ciò detto, si osserva ora, sempre sotto un profilo di carattere generale, che l'accordo quadro è invece espressamente previsto del D.m. 8 ottobre 1998, che contiene la disciplina ed il bando nazionale dei programmi di riqualificazione urbana e di sviluppo sostenibile del territorio (P.R.U.S.S.T.).
In particolare, l'art. 11, comma 1, del richiamato D.m. 8 ottobre 1998 dispone che entro dodici mesi dalla data di sottoscrizione del protocollo di intesa di cui all'art. 8, comma 3, dello stesso D.m. 8 ottobre 1998, "il Ministero dei lavori pubblici, i soggetti promotori, e i soggetti proponenti sottoscrivono l'accordo quadro" che, ai sensi del successivo comma 3 dello stesso art. 11, deve indicare, tra l'altro, le attività e gli interventi da realizzare, i tempi di attuazione, i soggetti responsabili dell'attuazione, le risorse finanziarie per le diverse tipologie di intervento, le modalità per il monitoraggio.
L'accordo quadro qui esaminato è stipulato dunque in attuazione del protocollo di intesa con cui i soggetti sopra indicati, coinvolti nella predisposizione del P.R.U.S.S.T., si impegnano a dare esecuzione ai programmi sulla base di una ricognizione programmatica delle risorse finanziarie e delle procedure amministrative occorrenti.
Ciò premesso in via generale, passando ora ad esaminare la fattispecie sottoposta all'attenzione dello Scrivente, si osserva che oggetto dell'accordo sottoscritto in data 31 maggio 2002, come espressamente previsto dall'art. 2 del medesimo accordo, è un programma di riqualificazione urbana e di sviluppo sostenibile del territorio di cui al D.m. 8 ottobre 1998; conseguentemente l'accordo de quo non ha certamente la natura di accordo di programma quadro di cui all'art. 2, comma 203, della legge n. 662/1996, bensì deve essere qualificato come accordo quadro di cui all'art. 11 del citato D.m. 8 ottobre 1998.
Così acclarata la natura dell'accordo in esame, ne deriva che, alla stregua di quanto sopra detto in via generale, lo stesso non consente alcuna deroga alle ordinarie norme di natura amministrativa che trovano applicazione nelle procedure poste in essere per l'adozione dei relativi atti di esecuzione. Ciò, invero, nella considerazione che nessuna previsione esplicita in tal senso contiene il più volte richiamato art. 11 del D.m. 8 ottobre 1998, né tantomeno può ritenersi applicabile in via analogica, per quanto qui interessa, il disposto di cui all'art. 2, comma 203, della legge n. 662/1996, poiché trattandosi di norma di carattere eccezionale l'interpretazione analogica della stessa resta preclusa per effetto del disposto dell'art. 14 delle preleggi ai sensi del quale "le leggi penali e quelle che fanno eccezione a regole generali o ad altre leggi non si applicano oltre i casi e i tempi intesse considerati".
Si osserva ancora che dalla considerazione che l'accordo in questione sarebbe vincolante non solo per l'Assessorato sottoscrittore ma anche per tutti i rami dell'Amministrazione regionale, non discende necessariamente -come invece si sostiene nel parere pro veritate- una conclusione positiva circa la possibilità di derogare alle ordinarie procedure amministrative; a tal proposito infatti si precisa che l'art. 3, comma 3, dell'accordo del 31 maggio 2002, prevede esplicitamente che i soggetti sottoscrittori si impegnano a formalizzare l'approvazione del programma degli interventi inseriti nel P.R.U.S.S.T. "nei modi di legge, con atti della propria Amministrazione", ciò che appunto si pone in contrasto con le conclusioni cui si perviene nel parere pro veritate.
Pertanto, alla luce delle considerazioni sopra formulate, deve concludersi che la sottoscrizione dell'accordo de quo non esclude, nella fattispecie, l'applicabilità della procedura di cui all'art. 37 cod. nav., né la titolarità, da parte della ditta in questione, di un progetto inserito nel P.R.U.S.S.T. che interessa l'area oggetto della concessione demaniale, attribuisce alla medesima ditta un diritto di prelazione da vantare nel concorso di più domande di concessione; resta salva, comunque, la possibilità per codesto Assessorato di considerare la predetta titolarità come sintomatica della sussistenza degli elementi di valutazione indicati nel predetto art. 37 e rilevanti ai fini della concessione.

3. Ai sensi dell'art. 15, comma 2, del "Regolamento del diritto di accesso ai documenti dell'Amministrazione regionale", approvato con D.P.Reg. 16 giugno 1998, n. 12, lo scrivente comunica preventivamente di acconsentire all'accesso presso codesta Amministrazione al presente parere da parte di eventuali soggetti richiedenti.
Codesta Amministrazione vorrà a sua volta comunicare, entro novanta giorni dalla ricezione, l'eventuale possibilità che il parere stesso inerisca ad una lite, ovvero se intenda differirne l'accesso fino all'adozione di eventuali provvedimenti amministrativi cui la richiesta consulenza fosse preordinata. Decorso detto termine senza che sia pervenuta alcuna comunicazione in tal senso, si procederà, giusta delibera della Giunta regionale n. 229 dell'8 luglio 1998, all'inserimento del presente parere nella banca-dati "FoNS", ed alla conseguente diffusione.